加快建設數字中國 共享測繪發展成果

——國家測繪局扎實推進數字城市建設紀實

城市是經濟社會發展最活躍、發展最快速、信息最豐富、資本最集中的區域，也是對地理信息需求最旺盛、更新要求最快、分辨率要求最高的區域。地理空間框架是空間信息基礎設施的重要組成部分，是經濟社會信息化發展的基礎平臺。為使測繪更好地服務于城市建設與發展，為城市信息化建設打好基礎，推進城市地理信息資源的共建共享，國家測繪局于2006年啟動了數字城市地理空間框架建設試點工作。在試點工作取得階段性成果，積累了寶貴經驗的基礎上，又于2009年開始了數字城市地理空間框架建設推廣工作。目前，已在全國29個省、自治區、直轄市的112個城市（區）開展了數字城市建設，近30個城市已基本完成建設任務，近20個城市已經通過了省級測繪行政主管部門組織的預驗收，山西省太原市、湖北省潛江市、浙江省嘉興市、黑龍江省齊齊哈爾市四個城市的數字城市已經通過了國家測繪局組織的驗收。國家測繪局力爭到2015年基本完成全國地級以上城市地理空間框架建設，使城市信息化水平得到明顯提升。

構建數字中國地理空間框架，搶占中國信息化建設制高點

數字中國是中國信息化的制高點，構建數字中國，是推動國民經濟和社會信息化進程，促進經濟又好又快發展的戰略選擇。

“數字中國”從醞釀提出到熱潮涌動，已走過10余年的歷程。早在1998年下半年，國家測繪局就開始組織有關專家學者對數字中國建設進行研究，并提出了構建數字中國地理空間框架的基本思路。 隨后， 測繪部門瞄準數字中國，扎實建設數字中國地理空間基礎框架，積極推進數字省區、數字城市等建設，在國民經濟和社會信息化發展中發揮出了重要作用。

黨中央國務院非常關注“數字中國”建設，黨和國家領導人多次對“數字中國”建設作出重要指示。2003年胡錦濤總書記在中央人口資源環境工作座談會上，指示測繪部門要“推進‘數字中國’地理空間框架建設，加快信息化測繪體系建設，提高測繪保障服務能力”。此后，溫家寶總理、曾培炎副總理也都相繼就這一工作做出批示。李克強副總理更是明確要求測繪部門“著力構建數字中國，加強信息化測繪體系建設，為保持經濟平穩較快發展作出新的貢獻。” 在《國務院關于加強測繪工作的意見》、國務院辦公廳轉發的《全國基礎測繪中長期規劃綱要》中，也都提出了構建數字中國地理空間框架的要求。

為了給數字中國建設營造一個良好的發展環境，2006年國家測繪局與當時的國務院信息化辦公室聯合出臺了《關于加強數字中國地理空間框架建設與應用服務的指導意見》，頒布實施了《地理空間框架基本規定》、《基礎地理信息數據庫基本規定》、《地理信息公共平臺基本規定》，為構建數字中國提供了政策、標準方面的支撐。

為加快構建數字中國地理空間框架，近年來國家測繪局在以往工作成果的基礎上，加大了人力、財力和物力投入力度。建設和更新了國家測繪基準體系，建成了由約4.8萬個控制點組成的國家平面控制網，由約22萬公里水準路線組成的國家高程控制網，由2500余個控制點組成的國家高精度衛星定位控制網，由259個重力點組成的國家重力基本網。2008年3月國務院批準采用2000國家大地坐標系。獲取了覆蓋全部陸地國土的衛星影像和超過80%陸地國土的航空影像。測制和更新了國家基本比例尺地形圖，其中1∶100萬、1∶50萬、1∶25萬、1∶10萬地形圖已覆蓋全部陸地國土，1∶5萬和1∶1萬地形圖分別覆蓋陸地國土約84%和47%，1∶5000、1∶2000或更大比例尺地形圖基本覆蓋了全國城鎮地區。建成了一批基礎地理信息數據庫,其中全國1∶400萬、1∶100萬、1∶25萬、1∶5萬基礎地理信息數據庫和國家大地測量數據庫已經建成，并開展了數據庫更新工作。對珠穆朗瑪峰高程進行了精確復測；會同有關部門，發揮優勢、整合資源、集中財力，完成了全部省、縣級行政區域界線勘查測繪，為政府管理決策、加強宏觀調控、重大工程論證規劃等提供了豐富的基礎地理信息數據。

作為數字中國的基礎和重要組成部分，數字省區建設取得重要進展。全國大部分省（區、市）明確了數字省區建設的總體目標和任務。數字省區建設由政府主導，相當一部分省（區、市）政府領導同志擔任領導小組組長，各地測繪部門在實施中發揮著重要作用。各地政府不斷加大投入力度，全國30個省（區、市）已開展了1∶1萬基礎地理信息數據庫建設，一批1∶1萬和大比例尺基礎地理信息數據庫已經建成,并進行適時更新，為省（區、市）發展規劃制訂、重大工程實施、生態環境保護、防災減災等提供了有力支撐。

數字城市建設進展很快。各試點、推廣城市投入 億元，加強城市地理信息資源建設。建成了一批城市的基礎地理信息數據庫，初步扭轉了城市管理與信息化建設中地理信息資源匱乏的局面；建成了一批城市地理信息公共服務平臺，實現了地理信息與城市其他經濟社會、自然資源和人文信息的互聯互通與整合集成應用，促進了信息共享和開發利用；建成了一批城市交通管理、市政服務、地下管網、公安消防、人口管理、舊城改造、土地管理、應急聯動等方面的基于地理空間位置的管理信息系統，促進了城市科學決策管理，方便了人民群眾生活。

數字城市建設試點 逐漸鋪開漸入佳境

數字城市是數字中國的重要組成部分，數字城市提供了全新的城市規劃、建設、管理手段。加快數字城市建設，有利于促進城市提高行政效率、改善政府效能、擴大民主參與，也有利于強化城市基礎測繪工作和城市測繪行政管理，促進國家、省（區、市）、市（區）的協同測繪服務。地理空間框架是數字城市的“基石”，它為數字城市建設提供統一的空間定位與基礎地理信息公共平臺，進而實現城市信息資源按照地理空間位置的整合、共享和充分利用。

2005年，國家測繪局黨組提出了數字城市地理空間框架建設工作。2006年，在財政部的大力支持下，國家測繪局啟動了“數字區域地理空間框架建設示范”基礎測繪項目。其中2006年第一批試點包括四川德陽等7個城市，2007年第二批試點包括鄭州、佳木斯等23個城市。5年來，已分批在全國29個省、自治區、直轄市遴選了試點城市68個、推廣城市44個，開展了數字城市地理空間框架建設。其中，黑龍江省齊齊哈爾市，四川省德陽市，陜西省西安市，山東省臨沂市、聊城市、煙臺市、威海市，甘肅省白銀市，河南省平頂山市，湖南省郴州市，廣東省惠州市、佛山市，福建省莆田市，青海省西寧市，內蒙古自治區包頭市等近30個城市已基本完成了數字城市建設。山西省太原市、湖北省潛江市、浙江省嘉興市、黑龍江省齊齊哈爾市四個城市的數字城市已經通過了國家測繪局組織的驗收，四個省政府、市政府組織召開了現場推廣會，明確要求在全省、全市范圍內全面推廣。

在國家測繪局統一組織領導下，數字城市地理空間框架試點所在省級測繪行政主管部門與城市人民政府密切配合，各項工作穩步推進，亮點頻出，政府部門的決策、管理和服務更加科學、準確、及時，極大地促進了政府部門社會管理和公共服務水平的提高，為地方經濟社會發展發揮了突出的作用。

試點工作得到省級測繪行政主管部門和許多城市人民政府的積極響應由點到面，逐漸鋪開，成效顯著，主要表現在：

——對促進城市的科學決策和發展起到了重要的支撐作用。據相關城市的政府部門反映，使用基于地理信息公共平臺的應用系統，使有關業務工作的效率普遍提高3倍以上，大大提高了政府部門決策的科學性，是常規工作手段難以比擬和做到的。

——在擴大內需、促進經濟增長方面帶動作用明顯。據不完全統計，通過實施項目，國家投入航空攝影和技術支持經費近6000萬元，已帶動各地在基礎地理信息數據生產、高新技術設備配置及應用系統建設等方面投入約8億元。

——夯實了城市信息化基礎，促進了地理信息資源的統籌開發利用。目前，試點與推廣工作完成的高分辨率航空攝影和衛星影像覆蓋面積超過2萬平方千米，采集處理各類大、中比例尺基礎地理信息數據超過50TB，建設并完善了城市基礎地理信息數據庫。從根本上解決了這些城市地理信息資源匱乏的問題，夯實了城市信息化的基礎。

——改變了測繪服務模式，提高了測繪保障服務水平。城市地理信息公共平臺的建設和運行，改變了測繪部門以往只提供資料數據的粗放型服務模式，拉近了測繪工作服務于地方政府、服務于城市經濟建設的距離。

——形成了較為完善的標準、技術和軟件體系。制定完善了《數字城市地理空間框架建設規范》和《數字城市地理空間框架應用規范》等綱領性技術文件；形成了《數字城市地理空間信息公共平臺技術規范》等20余項國家標準和10余項行業標準；用于數字城市建設應用的系列軟件已形成產品。

——建立了國家、省、市三級政府部門共建共享模式。試點工作開創了國家測繪局、省級測繪主管部門、城市人民政府合作共建、成果共享、各有側重的項目管理實施模式，充分發揮了各方的技術優勢、資源優勢和管理優勢。國家測繪局在政策、標準、總體設計、航空攝影、公共平臺建設、國家基礎測繪成果使用及系統集成等方面予以支持；負責組織項目竣工驗收。省級測繪行政主管部門指導項目建設工作；負責項目進度與質量的管理和監督；在基礎資料提供、技術設計以及項目組織協調等方面給予支持。城市人民政府負責項目的組織實施和落實項目主要經費；負責項目建設和成果的推廣應用；負責建立地理信息公共平臺的長效運行機制，對平臺的管理、維護與更新提供相應的保障。

歸納起來，試點工作成效可以用7個“第一次”來概括，一是第一次將測繪項目上升為“市長工程”，顯著提升了測繪工作的地位。各地市政府紛紛向省級測繪主管部門申請成為建設試點城市。市長出面簽署國家、省、市三家共建共享協議，要求在全市廣泛推廣地理信息公共平臺應用。二是第一次通過項目帶動了市（縣）測繪機構建設。鄭州、潛江、太原、嘉興、煙臺、溫州、鄂州、臨沂、聊城等30多個城市分別成立了測繪管理局或市地理信息中心。三是第一次打破了數據尺度上的分割，促進了地理信息共享。在航空攝影方面，國家、省級測繪行政主管部門和地方人民政府聯動，實現了一次數據獲取、三方共享的機制；避免了重復建設，節約了政府財政資金。形成的最終測繪成果三方共享，打破了人為的基礎地理信息數據尺度上的分割，促進了數據資源的廣泛共享和充分利用。四是第一次在數字城市領域大幅度擴大了測繪部門的影響，測繪部門的主導地位得到了社會各界的認可。原國務院信息辦、現國家工業與信息化部有關司負責同志說：“我一直在抓數字中國、數字城市；科技部、建設部、工信部、發改委等都在開展這方面工作。數字中國概念在中國被炒作、爭論、探索了整整十年時間，沒有太大起色。今天，在太原終于得到破題。”北京大學數字中國研究院主動邀請三位測繪部門領導、專家分別出任其副理事長、理事、數字城市研究中心副主任；公安部吸納兩名測繪系統專家作為公安GIS專家組顧問，近100個公安GIS試點基本依托國家測繪局試點城市；建設部部分數字城管試點重新申請納入國家測繪局數字城市試點；國土資源部廣泛地將數字城市建設試點成果全面應用于國土資源二次調查工程。五是第一次實現由黨委、政府主要領導自己動手在線使用地理信息輔助決策。公共平臺通過政務網直接聯通到書記、市長辦公室，通過門戶可以便捷使用，為黨委、政府精準掌握市情提供了科學的工具。可以更好地在空間上精打細算，集成了多種專題信息，支撐了政府在重大項目審批、選址、方案優選等方面的科學決策。六是第一次在數字城市領域全方位、多層次培養人才隊伍。通過舉辦培訓班、開設專題研究生班等形式，為數字城市、數字中國建設培養了一批技術骨干；近兩年已經開展了全國性150人以上的技術培訓6次；短期標準培訓3次、政策培訓1次。七是第一次直接拉動內需、吸引投資近8個億，且以測繪部門為主承擔。

乘勢而上，全面啟動和實施國家推廣計劃

經過多方共同努力，數字城市地理空間框架建設試點工作漸入佳境，進入了跨越式發展階段，大范圍、大規模在全國進行推廣的條件已經成熟。國家測繪局黨組果斷決定，乘勢而上，全面加快數字城市地理空間框架建設，將數字城市地理空間框架建設工作整體上從試點全面轉入推廣，推廣工作重點向省級測繪行政主管部門轉移。針對推廣工作的部署和要求，國家測繪局起草了《關于加快數字城市地理空間框架建設推廣的意見（討論稿）》。全面推進數字城市地理空間框架建設與應用，促進城市地理信息資源的統籌開發與共享利用，進一步提升測繪為經濟建設主戰場服務的能力，成為測繪部門推動事業科學發展的又一項重要戰略舉措。

國家測繪局確定了工作思路和工作目標。基本思路是：堅持“政府主導、統籌規劃，需求牽引、科技推動，統一標準、資源共享，注重應用、平衡發展”的原則，完善建設與管理的政策機制，加快數字城市地理空間框架建設，加大推廣應用工作力度，為城市信息化建設和又好又快發展提供權威、標準的地理信息公共平臺。

推廣目標是：形成完善的數字城市地理空間框架建設、管理與應用服務機制；建立科學、適用的技術和標準體系；培養建設國家、省、城市各有側重、專長的技術人才隊伍。到“十一五”末，在建設方面，完成或基本完成120個左右城市的地理空間框架建設，建立城市權威統一的地理信息公共平臺；在應用方面，已完成地理空間框架建設的城市，在政務內網全面使用地理信息公共平臺，1/3的政府部門以公共平臺為基礎，建立業務管理應用系統。到2015年，基本完成全國地級以上城市地理空間框架的建設與應用，使城市建設與管理的信息化水平得到明顯提升，為市政府科學決策提供可靠的空間信息保障。

當前，國家測繪局正緊緊抓住數字城市建設這個牛鼻子工程，在全國范圍全面推開數字城市建設。國家測繪局將繼續對試點城市和推廣城市在政策標準、航空攝影、公共平臺建設、國家基礎測繪成果使用等方面予以支持，全面免費配發平臺軟件；進一步擴大試點范圍，對已建城市在影像數據獲取方面給予長期支持，優先考慮配套無人機航攝系統裝備。加大宣傳力度，深入開展數字城市建設系統性專題宣傳活動，營造良好的社會氛圍和發展環境，不斷提升測繪工作的社會影響力。

下一步，國家測繪局將全力推進以數字中國為總目標的數字城市建設，每年遴選30—50個城市，納入推廣項目計劃，力爭用5年左右的時間，基本建成全國所有城市的數字城市。到“十二五”末完成全國地級市和有條件縣級市的數字城市建設；已經完成數字城市建設的城市，要強化應用推廣，建立起公眾服務系統，服務百姓生活，同時要廣泛建立業務應用系統，促進部門間信息共享和政府科學管理決策。與此同時，國家測繪局將加快推進國家、省區、市（縣）的基礎地理信息資源互聯互通和共建共享，力爭到“十二五”末建成較為完備的數字中國，大幅提高測繪保障服務能力，為推動經濟社會全面協調可持續發展作出新的更大貢獻，讓全社會充分共享我國測繪事業發展的成果。