目前，我國民用無人機產業尚處于發展的初級階段，行業政策、標準及法規仍相對空白，“無規矩不成方圓”，產業要想走向成熟，首先要解決的便是行業標準的建設與完善問題。對此，我國民航局雖 然也頒發了多個管理文件，如2009年6月頒發的《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》及《民用無人機空中交通管理辦法》，2012年1月頒發的《民 用無人機適航管理工作會議紀要》，還有2013年隨著技術的日趨成熟，我國民用無人機的應用領域日益廣泛，飛行活動也日益頻繁，但由于行業標準的缺失，各 種違規飛行現象也隨之而來。行業要發展，如何規范管理已是當務之急。5月頒發的《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》，但這些都是臨時性、指導性 的規定，并未形成完整的針對民用無人機的規章及管理體系。由于政策和法規的缺失，導致的管理不到位已成為制約民用無人機市場發展的一大瓶頸。具體表現為以 下幾個方面。

首先，從制造方面來說，生產的無人機產品缺乏統一的技術質量標準。目前除研發單位之外，各軍工集團、科研院 校、民營企業也看準了這個產業的前景，紛紛投資加入。據統計，目前國內約有200多家民用無人機生產單位，初步估計已生產了15000余架無人機。由于國 家還沒有形成權威的研發、制造和設計標準，目前各生產企業都是依據自己的標準來生產，質量參差不齊，再加上大多數生產企業是從生產航模或有人駕駛航空器的 企業轉型而來，并非傳統無人機制造企業，經驗不足，產品的性能和適航性難以保證，結果不僅造成重復研發投入、低水平競爭、資金浪費，還會導致不安全事件的 發生。

其次，運營過程中，監管仍不明確。就空管方面而言，目前唯一可以遵循的規定只有《民用無人機空中交通管理辦法》， 該辦法中規定：“組織實施民用無人機活動的單位和個人應當按照《通用航空飛行管制條例》等規定申請劃設和使用空域，接受飛行活動管理和空中交通服務，保證 飛行安全。”同時還規定：“為了避免對運輸航空飛行安全的影響，未經地區管理局批準，禁止在民用運輸機場飛行空域內從事無人機飛行活動。申請劃設民航無人 機臨時飛行空域時，應當避免與其它載人民用航空器在同一空域內飛行”、“不得在一個劃定為無人機活動的空域內同時為民用無人機和載人航空器提供空中交通服 務”。這些規定內容只是籠統的對民用無人機的空域使用做了說明，對無人機到底如何運行、如何申請空域和管理細則上并沒有做進一步的說明，無人機運行在實際 操作層面上仍是一片混亂；目前針對民用無人機的適航管理，主要依照《關于民用無人機的管理有關問題的暫行規定》進行，文件規定了民用無人機運行應當申請辦 理臨時國籍登記證、特許飛行證和無線電臺許可，但對具體的管理部門和申辦流程卻未提及。政策的不明確以及空域、飛行許可等證件申請時較低的通過率，使得很 多無人機運營人滋生了僥幸心理，于是出現了越來越多的“黑飛”現象。

最后，駕駛員培訓仍不規范。與傳統的有人駕駛航空器 不同，無人機與駕駛員是人機分離的，對飛機和飛行環境的感知和操控以及飛機做出反應的及時程度都不及有人駕駛航空器，因此操作無人機要復雜得多，對駕駛員 的要求也應該更高。然而，事實上卻并非如此，絕大多數無人機駕駛員是由航模操作手轉型而來的，缺乏系統的航空知識，有的甚至先前連航模操縱經驗也沒有。此 外，對無人機駕駛員的培訓絕大多數依靠的是生產制造企業，缺乏規范的程序和教學體系，培訓效率和質量難以保證，真正合格的駕駛員少之又少。甚至在《民用無 人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》發布之前，無人機駕駛員均屬于無證駕駛。該規定發布之后我國的無人機駕駛才算進入持證飛行階段。盡管《民用無人駕駛 航空器系統駕駛員管理暫行規定》在規范管理駕駛員上，已經有了很大的進步，但由于該項規定仍屬于臨時性管理規定，對培訓駕駛員到底由哪個機構來統一標準、 審定教材、執照分哪些等級等問題仍有待細化。

針對目前民用無人機行業監管的缺失，行業管理者究竟應該如何為民用無人機提供一片規范有序的天空，筆者的建議如下。

第一，加強民航主管部門間的有效協作，對無人機的生產、銷售和使用環節進行全面的管理，制定統一的行業標準，提升無人機飛行安全的可靠性，不漏掉每個可能導致安全問題出現的環節。

第二，明確飛行任務申請及空域申報程序，細化適航標準和飛行管制規則，使無人機飛行合理化、合法化。此外還要繼續深化低空空域改革。因為無人機也屬于通用航空的范疇，產業要發展，歸根到底還是空域開放問題。因此希望國家盡快推動低空空域改革，進一步減少行政審批。

第三，加強民用無人機駕駛員對無人機的操作技能、專業知識和技能的培訓，培養可以應對不同航空作業要求的合格駕駛員。此外，確立專門的駕駛員培訓機構和統一的認證標準，規范其飛行活動。

此外，有消息稱中國民航局目前正就《無人機空域管理規定》在征求意見，不久有望出臺。本次意見稿將主要針對民用無人機，對飛行計劃如何申報，申報應具備哪些條件，以及在哪些空域里可以飛行、違規現象如何查處等內容做詳細的規范。相信未來民用無人機的規范管理指日可待。

總而言之，隨著民用無人機技術的發展和政策的不斷完善，民用無人機市場將逐步進入安全、健康的發展軌道，未來巨大的市場活力也必將迸發出來，只是真正的“春暖花開”，可能尚待時日。來源：公務與通用航空 作者：鄭秀梅