無人機被廣泛應用于軍用和民用領域，與國家利益、民眾切實利益高度相關。美國審計署高度重視無人機所牽涉的公共利益，密切跟蹤無人機研發、應用和管制的新形勢。自2008年以來，美國審計署持續跟蹤將無人機整合到國內領空的進展情況，發布了10多份審計報告或證詞。同時，美國審計署還對國防部、聯邦航空管理局、國土安全部等部門履行職責情況進行審計，關注無人機操作員訓練、無人機研發協作機制、無人機所涉及的公民權利等事項。通過長期多角度關注無人機進展情況，提出相關建議，為推動美國無人機高科技行業健康發展做出了貢獻。

一、美國無人機現狀簡介

    自1990年以來，美國軍用和民用無人機快速增長，這對聯邦政府各部門構成新的機遇和挑戰。隨著無人機功能越來越強，軍事領域的應用會更加廣泛。向特定盟國出售無人機有助于增強美國無人機的產業基礎并推動無人機的研發應用。例如，英國和意大利使用從美國購買的無人機搜尋阿富汗塔利班活動的信息。恐怖組織也正在獲取無人機以收集情報并損害美國利益。除軍用外，無人機還有許多民用和商業用途，如執法、環境監測、能源行業監控等。

    美國聯邦政府認為無人機的研發和應用關系到國家安全利益。由于缺乏成熟的規則，聯邦航空管理局只能逐個發放飛行許可。為將無人機安全地整合到國內航空，2012年美國國會通過《美國聯邦航空局現代化及改革法案》，授權聯邦航空管理局建立管制規則。為此，聯邦航空管理局制定了綜合計劃和路線圖，以明確將無人機整合到國內領空的責任和計劃。2015年2月，聯邦航空管理局發布了小型無人機飛行的立法草案。為降低風險，草案規定小型無人機只允許在白天、限定區域、視線之內飛行。

另外，由于無人機應用越來越廣泛，并逐漸開發出更復雜的系統，許多國家開始關注無人機。2005年至2014年，許多國家購置無人機的數量翻了一番，一些國家開始允許經營性機構在特定環境下使用無人機。美國無人機產業利益相關者表示，國外無人機飛行測試引起美國無人機企業的關注，他們希望在不需要遵守聯邦航空管理局行政規定的情況下測試其無人機。

二、持續跟蹤將無人機整合到國內領空的進展情況

    眾議院運輸和基礎設施委員會等部門要求審計署評估將無人機安全地整合到國內領空的工作情況。為此，審計署持續跟蹤將無人機整合到國內領空的進展。2008年審計報告主要關注以下方面：一是無人機目前和潛在的用途；二是在國內領空安全和遠距離使用無人機存在的挑戰；三是聯邦政府應對這些挑戰的措施。2012年審計報告主要關注以下方面：一是2008年審計署識別的挑戰的現狀；二是聯邦航空管理局滿足國會要求的進展情況；三是新出現的事項。2013年證詞討論了以下事項：一是聯邦機構和其他無人機利益相關方的角色、責任和合作；二是聯邦航空管理局執行《美國聯邦航空局現代化及改革法案》的進展情況；三是聯邦航空管理局和其他機構在應對將無人機整合到國內領空所面臨的挑戰方面的研發工作。2015年證詞討論了以下事項：一是聯邦航空管理局執行《美國聯邦航空局現代化及改革法案》取得的進展；二是聯邦機構和私人部門利益相關者的無人機研發工作；三是國外將無人機整合到國內領空的進展情況。

三、重點關注聯邦航空管理局無人機管制規則建設情況

   管制規則是政府對經濟行為進行管理或約束的有效手段，是市場監管法治化的主要方式，是公共政策的一種形式。無人機是影響現有空中交通規則系統的新事項，管制規則制定機構需要結合無人機特點和用途制定新的管制規則。聯邦航空管理局負責管理空中交通管制規則系統的運作，為航空器和機場設定安全標準，向在國內領空運行的所有無人機發放許可。為確保將無人機安全地整合到國內領空，聯邦航空管理局還選定了6個無人機測試中心。近年來，美國審計署圍繞《美國聯邦航空局現代化及改革法案》，定期跟蹤聯邦航空管理局無人機管制規則建設情況。

    2015年的審計報告描述了無人機管制規則的三種形式：一是向公共實體發放豁免或授權證書；二是向營利組織在內的民事主體發放試驗性質的特殊適航證書；三是依據《美國聯邦航空局現代化及改革法案》第333條的豁免。同時，審計署還分析了聯邦航空管理局和測試中心的合作情況。另外，審計署還研究了澳大利亞、加拿大、法國、英國的無人機管制規則現狀，發現這些國家在無人機商業化運行方面具有類似的管制規則。在此基礎上，審計報告分析了美國聯邦航空管理局的立法草案，指出今后聯邦航空管理局仍需要采取的重點措施。

四、注重評價相關部門的職責履行情況

無人機用途廣泛，除需要關注無人機管制規則建設情況，還需要分析無人機管理使用部門的職責履行情況。為此，美國審計署多次檢查國防部、國土安全部、聯邦航空管理局等部門的職責履行情況。一是審計署2010年、2014年、2015年三次發布陸軍和空軍訓練無人機操作員的審計報告，關注國防部在無人機及相關人員、設施等方面的活動，分析無人機操作員訓練方面存在的問題，并提出相關建議。二是2014年審計署還評價了國土安全部隱私辦公室、公民權利與自由辦公室對海關與邊境保護局無人機項目的審查報告。三是2013年審計署評價了美國聯邦航空管理局無人機研發協作機制的建設情況，討論了聯邦機構和其他利益相關方的責任和協作情況，分析了聯邦航空管理局與其他實體研發工作的進展和存在的問題。

五、對我國審計機關的啟示

   無人機是全球新一輪科技革命和產業革命的熱點，其研發和應用密切關系國家利益、公民權益。世界各國普遍重視無人機在軍事民事領域的研發和應用。美國審計署持續關注無人機的做法，值得我國審計機關借鑒。

  一是密切關注無人機發展的新形勢，推動無人機政策法律體系建設。無人機與現有空中交通工具存在顯著差別。隨著無人機技術的逐漸成熟，無人機在軍用、民用領域的應用會漸趨廣泛，成為現有空中交通系統不可或缺的參與者，從而引發空中交通管制規則體系發生重大變化。當前，我國無人機產業發展迅猛，航空、物流、執法、監測等方面的無人機應用需求持續快速增長，但是我國無人機政策法律法規空白多，尚未納入空管范圍，給相關領域的管理帶來諸多不便。為此，審計機關應密切關注無人機發展情況，積極推動相關政策法律體系建設，為我國無人機產業健康發展營造良好的政策法律環境。

二是加強審計監督，推動制定國家層面的無人機發展戰略規劃。《中國制造2025》提出，要推動優勢和戰略產業快速發展，推進干支線飛機、直升機、無人機和通用飛機產業化。但是，目前我國無人機產業尚處于起步階段，研發力量分散，未形成良好合力，很大程度上制約無人機技術進步和產業發展。為此，審計機關應加強對政府、科研院所、國有企業無人機研發應用資源的監督，檢查評價政府資助的無人機科研項目和產學研用協作機制，推動制定國家層面的無人機發展戰略規劃，推動加快形成無人機從設計、制造、試驗、試飛到產業化應用的完整產業鏈。

  三是通過了解國外無人機發展狀況，找準我國無人機審計的重點和關鍵內容。各國政府都在緊盯國外無人機的最新進展，以更好地借鑒有益經驗，并對比國內存在的差距，提出趕超的措施。為深入挖掘美國當前無人機發展存在的問題，美國審計署與英國、加拿大、澳大利亞、法國等國家民航當局的代表討論了各國無人機管制規則情況，與國際民航組織和其他利益相關者討論了其他國家無人機發展狀況。鑒于無人機屬于高科技前沿，我國審計機關應更具有國際視野，定期觀察國外無人機發展現狀，了解國外在無人機研發應用方面采取的關鍵舉措，以便全面客觀認識我國當前無人機發展存在的問題，提出推動我國無人機產業健康發展的意見和建議。

四是審計機關應加強與軍隊審計部門的協作和信息共享。《中國的軍事戰略》提出，世界新軍事革命深入發展，武器裝備遠程精確化、智能化、隱身化、無人化趨勢明顯；要深入推進軍民融合式發展，不斷完善融合機制、豐富融合形式、拓展融合范圍、提升融合層次，努力形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局；加大政策扶持力度，全面推進基礎領域、重點技術領域和主要行業標準軍民通用。無人機是軍民融合的重要切合點，只有軍民融合發展和軍民兩用，才能盡快占據無人機產業發展的制高點，實現無人機產業規模化發展，更好地維護國家利益。審計機關應加強與軍隊審計部門的協作和信息共享，努力消除無人機審計的盲區和空白點，推動構建軍民融合的無人機研發應用協作機制，促進軍民資源互通互補互用。