近期，我國民用無人駕駛航空器（以下簡稱無人機）的管理辦法有了新的演進。隨著無人機行業發展和安全矛盾深化，在行業資源配置不斷提高的同時，實際需求與監管能力開始分化，民航管理體系自身的局限性和單一性也明顯增大，原有的以運輸航空為主的管理框架面臨挑戰。因此，本文將基于我國情況并結合國際上對無人機監管的經驗，探索我國的無人機監管體系。

一、監管現狀

1.上位法缺失

無人機在民用航空的上位法《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《航空法》）中找不到具體的法律條文支持，而無人機的類別被劃分到通用航空，所以現有的管理法規制定僅僅可以參考《航空法》第十部分中對通用航空的原則性規定。但是無人機的應用范疇已遠遠超過通用航空，所以參照通用航空的規定類比而定的管理規章很難滿足其發展要求。

例如民航局空管辦2009年發布的《民用無人機空中交通管理辦法》幾乎全部參考通用航空的管理辦法。雖然空管辦2016年在新發布的《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》做了不少關于無人機適應性的修訂，但是制定的依據仍然是《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國飛行基本規則》、《通用航空飛行管制條例》和《民用航空空中交通管理規則》，而這些法規均沒有針對無人機作出規定。上位法的缺失給政策制定者帶來了不少苦惱，最后只能將核心問題通過“評估管理”的辦法巧妙地“打包”給了運行管理主體，事實是運行管理主體面對具體問題只能一事一議，執行效率可想而知了。

2.運營類法規正在完善

在我國現有管理體系下，無人機的管理將參照民航現有管理體系，大體可分為飛行標準、航空器適航審定、市場管理和空中交通管理。空中交通管理相關法規上節已經介紹，本節不再贅述。

飛行標準管理運行標準和人員執照，目前飛標司已經發布了《輕小無人機運行管理規定（試行）》和《民用無人機駕駛員管理規定》，并且正在不斷完善。我國的無人機的飛行標準管理是走在世界前列的，“無人機云”技術更是給管理提供了廣闊的想象空間。無人機駕駛員的管理有效提升了全行業從業者的整體水平。

航空器適航審定管理無人機的設計和生產的標準問題，目前適航司已發布了《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》和《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》。眾所周知，民用航空器合法化應該擁有“三證”，即國籍登記證、適航證和無線電臺許可證。無人機實名制登記的作用與國籍登記證類似，給無人機打上了“民用”的標簽，并申請到了一張“公民身份證”。《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》發布后，已有超過6萬架的無人機拿到了“身份證”，一旦運行中出現問題，管理部門可以根據這張“身份證”追究責任。無人機雖然拿到了實名登記號，但是離合法化還有兩步要走。首先是適航證，在新的適航政策出臺之前，無人機仍然要根據09年發布的《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》辦理特許飛行證，這顯然已經不滿足行業需求，但是無人機產品具有多樣性和復雜性的特點，近期很難研究出有效的管理辦法；其次是無線電臺許可證，對于無人機這樣的后起之秀，無線電臺頻譜已經是稀缺資源，2012年世界無線電通信大會將國際無人機頻譜分配在5030—5091MHz，但該頻段在我國早已被占用，2015年工信部指定了840.5—845MHz、1430—1444MHz和2408—2440MHz三個無人機使用頻段，但是這些頻段的可用性、安全性和專用性得不到保障，民航局無線電委員會辦公室至今一直沒有認同，相關的標準和政策仍然在多部委間協調溝通中，所以目前為止還沒有頒發過一個無人機無線電臺許可證。

市場管理是指對無人機企業市場行為的監管。根據《航空法》一百四十七條“從事經營性通用航空的，應當向國務院民用航空主管部門申請領取通用航空經營許可證”，使用無人機從事經營性通用航空經驗活動必須要取的“經營許可證”，目前運輸司正在研究相關的管理政策，預計2017年下半年會面向社會公開征求意見。

3.空管空防法規缺失

目前世界軍事強國和航空大國十分重視并加快建設空管空防一體化。空管負責對所轄空域內航空器飛行活動統一管理控制，實現空域運行安全、經濟和有序。空防負責監視空情，判斷并處理非法侵犯空域的航空器，例如防范近期頻發的“無人機干擾航班”事件。然而，我國針對無人機的空管和空防法規幾乎是空白。

我國的空域歸空軍統一管理的，空軍僅將航路航線、進近（終端）和機場管制地帶的空域劃撥給民航局管理。雖然《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》提出了民用航空使用空域范圍內無人機空管的管理規定，但是絕大多數情況下，飛行無人機仍然需要遵守空軍的相關規定。實際上，2013年空管委制定了《無人機飛行管理規定》，并在相關單位征求意見，但是由于種種原因并沒有具體落實。時隔4年，2017年空管委重新起草了相關管理規定，目前正在征求意見，最后結果拭目以待。

二、監管面臨的“硬傷”

1.空域劃分不合理

《通用航空飛行管制條例》規定通用航空飛行需要劃設臨時飛行空域，并向飛行管制部門提出劃設臨時飛行空域的申請。由此可見，我國通用航空并不存在即時可用的空域運行空間，通用航空飛行所需要的空域只能通過申請“臨時空域”獲得，否則不得飛行。在這樣的制度下，通用航空在空軍主導進行管理分配的天空下，被空防安全和空域擁堵等各種原因困擾著，難覓得可供飛行的空域。并且空域的多頭管理、不透明的飛行審批體系下，也無法自由、自主地決定飛行安排。目前，無人機的空域使用要遵守通用航空相關的空域管理規定，因此我國還不具備適合無人機發展的空域管理體制，需要推進改革的進程。

2.倫理問題

無人機的大規模應用給傳統的民航倫理體系帶來新的挑戰。首先，大量無人機投入運營后，它的低成本和低風險使傳統通用航空喪失競爭力，將會造成飛行員失業和通航公司倒閉，改變千萬人的職業選擇，也違背了發展通用航空的戰略意義；其次，無人機會嚴重影響到人們的隱私，由于無人機攜帶成像設備的拍攝范圍并沒有受到約束，很有可能出現拍攝涉及個人私密行為或私有財產的圖片或視頻的行為，對此各國還沒有研究出更好的預防手段；最后是無人機作為載具隨時有可能變成武器進行攻擊，為恐怖分子提供了一種便利手段。

3.運行技術不成熟

無人機運行技術發展不成熟，飛標和適航找不到正態分布的產品標準體系，空管和空防也找不到通用的監管手段，使得監管政策找不到合理的參考標準。例如，感知避讓是無人機自主飛行的核心技術，也是無人機適航、空管和飛標必須充分考慮的技術。無人機融入民航空域，需要以“感知避讓”代替“看見避讓”，但由于空域中會同時存在合作目標和非合作目標，同時伴隨存在不同類型的感知避讓技術（例如ADS-B、合成孔徑雷達、激光雷達、電光探測、聲學探測、紅外光探測等），這些技術發展不成熟，感知能力和感知精度差別較大，政策制定中很難統籌考慮。

三、美國無人機政策環境

1.兼顧軍民航，政策制定效率較高

FAA隸屬于交通運輸部，FAA的職責是保證和促進航空安全，管理國家空域和空中交通管制系統，制定和頒布航空安全法規和技術標準，管理民用航空并促進國家空域和航空導航設備的高效使用，促進國內國際航空商業活動，支援國防需要，促進軍民共用航空系統的發展。FAA負責國家空域的管理，但空域的劃設和調整需要征求國防部和國家航空航天局的意見，或者同國防部和國家航空航天局共同劃定，從管理機構設置和程序上保證了軍事單位對空域使用的要求。

2.空域劃分較合理，軍民航使用權利對等

FAA采用國際民航組織附件11有關空中交通服務空域類別的建議，將美國空中交通服務空域分為A、B、C、D、E、G等6類空域。美國國家空域系統可以分為管制空域（A、B、C、D、E類空域）、非管制空域（G類空域）和特殊用途空域。特殊用途空域包括空中禁區、限制區、告警區、軍事活動區、警示區、管制射擊區等。根據國防需要，聯邦航空局在全國設立了若干特殊用途空域，約有7%—8%的空域供軍方固定使用，25%的空域供軍方臨時使用。臨時空域由軍方提出申請，FAA批準，使用后即撤消。通過民航和軍方的合作，大約有85%的特殊用途空域被辟為聯合使用空域。在聯合使用空域，當保留給軍方活動的空域不用時，經空管部門授權，其他空域用戶可以使用。

3.空管體系可方便兼容無人機

美國的空管運行體制分為三級，即空中交通管制系統指揮中心、航路交通管制中心、進近／塔臺交通管制中心，FAA在空中交通服務空域向所有航空器提供統一的服務。飛行服務站作為空管系統的輔助設施，主要服務于按目視飛行規則飛行的通用航空活動。Lockheed Martin（簡稱洛馬公司）公司2006年受FAA委托接管了通用航空飛行服務站的維護管理工作，目前洛馬公司依托飛行服務站，開發了無人機服務模塊。洛馬通過“飛行員在線”網站，直接將飛行計劃提交給FAA，實現與局方的無縫結合。無人機企業獲得FAA商業運營豁免后，無人機操作員可以在該網站上直接輸入信息，獲取最新的禁飛區等航行情報信息。無人機起飛后，系統監視它們是否在計劃的空域中飛行，如果侵犯了其他用戶的空域，會在第一時間通知當地空管單位。

4.協會作用顯著

美國的協會主要包括航空無線電技術委員會（RTCA）、美國材料與試驗協會（ASTM）和機動車工程師協會（SAE），協會在不同領域或從不同方向提出最低安全、性能要求和標準建議，最終會被FAA作為政策制定的依據，協會在無人機標準化工作方面起到非常重要的作用。

四、立法體系探索

鑒于無人機的應用需求與政府監管能力，筆者建議無人機的監管采取“民航監管+行業監管+區域監管”三級監管體系。

民航監管主要針對飛行標準、適航、空管和市場的宏觀監管政策對無人機進行監管，側重于無人機管理的整體策略。民航局作為無人機主管部門，應綜合考慮運輸航空和通用航空的安全與發展，從規章、標準方面做好政策制定。

行業監管則直接和應用部門對接，例如農業植保作業，進一步規范行業的產品標準、作業規范和技能要求，側重于無人機在某個行業的發展。這是由無人機的行業屬性決定的，雖然無人機是航空器，但其更重要的是作為生產工具載體。

區域監管側重于地方政府的統籌協調，統籌當地軍方、公安和民航等單位，結合當地的空域條件、治安需求和產業需求制定屬地化監管政策。無人機不像傳統航空器，基本上不會跨地區運行，所以民航局針對運輸航空制定的“兩級政府、三級管理”方式，對于無人機不適用。無人機監管更應該以地方政府為核心，統籌地區相關部門，為運行無人機制定屬地化政策。其實無人機交通管理（UTM）的很重要的一種商業模式就是屬地運營，這也是國內在不同地區存在多個“無人機云”的客觀原因。