2017年上半年無人機飽受負面新聞纏身，擾航風波一波未平一波又起，“黑飛”事件持續發酵。數據顯示，2015年全國共發生4起無人機干擾民航飛行事件,2016年發生23起，2017年上半年超過40起。當無人機成為“眾矢之的”，行業敏感的神經時刻緊繃。為了規范化無人機市場和應用，2016年以來各種管理文件相繼出臺，2017年無人機專項整治工作陸續展開。

那么，現在無人機怎樣才不算黑飛，相關部門都做了哪些規定？在此，本文按照無人機從生產到使用的順序，圍繞適航、注冊、空域管理、運行管理、飛行執照管理，以及今年以來我國開展的無人機專項整治方案六個方面，系統地做下梳理。

一、適航

行為主體：民用航空器所有人或者占有人

管理：民航局

概況：多年前的文件規定，民用航空器所有人或者占有人需具有民航局頒發的適航證或特許飛行證。但目前無人機領域缺少專門適航文件，適航在無人機領域并未真正落地。

航空器上天一定要保證安全性，這也是適航證存在的重要意義。專業解釋是，民用航空器的適航性是指該航空器各部件及子系統的整體性能和操縱特性在預期運行環境和使用限制下安全性和物理完整性的一種品質。該品質主要是通過適航認證與管理來實現的。

就無人機適航問題，《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》作出規定:開展民用無人駕駛航空器系統飛行活動，除滿足7公斤以下、視距內飛行、晝間飛行等全部條件外，應通過地區管理局評審；民用無人駕駛航空器系統飛行活動需要評審時，由運營人會同空管單位提出使用空域，對空域內的運行安全進行評估并形成評估報告。地區管理局對評估報告進行審查或評審，出具結論意見；民用無人駕駛航空器在空域內運行應當符合國家和民航有關規定，經評估滿足空域運行安全的要求。評估應當包括適航證件（特殊適航證、標準適航證和特許飛行證等）、駕駛員和觀測員的基本信息和執照情況、民用無人駕駛航空器的飛行性能、民用無人駕駛航空器系統活動計劃等。

那么對于航空器適航，我國具體是怎樣管理的呢？

民用航空器的適航管理由民航局負責，《中華人民共和國民用航空器適航管理條例》（1987年）明確，民用航空器的適航管理，必須執行規定的適航標準和程序。具體規定內容是：

第六條 任何單位或者個人設計民用航空器，應當持航空工業部對該設計項目的審核批準文件，向民航局申請型號合格證。民航局接受型號合格證申請后，應當按照規定進行型號合格審定；審定合格的，頒發型號合格證。

第七條 任何單位或者個人生產民用航空器，應當具有必要的生產能力，并應當持本條例第六條規定的型號合格證，經航空工業部同意后，向民航局申請生產許可證。民航局接受生產許可證申請后，應當按照規定進行生產許可審定；審定合格的，頒發生產許可證，并按照規定頒發適航證。

任何單位或者個人未按照前款規定取得生產許可證的，均不得生產民用航空器。但本條例第八條規定的除外。

第八條 任何單位或者個人未取得生產許可證，但因特殊需要，申請生產民用航空器的，須經民航局批準。

按照前款規定生產的民用航空器，須經民航局逐一審查合格后，頒發適航證。

第九條 民用航空器必須具有民航局頒發的適航證，方可飛行。

第十五條 加裝或者改裝已取得適航證的民用航空器，必須經民航局批準，涉及的重要部件、附件必須經民航局審定。

圍繞適航部分，據《民用航空產品和零部件合格審定規定》（2007年發）： 具有中華人民共和國國籍的民用航空器的所有人或者占有人可以申請該航空器的適航證。

想要獲得適航證，申請人需要向局方提供相關申請文件，并接受局方對航空器進行適航檢查：

1.適航檢查應當包括對所申請的航空器其各種合格證件、技術資料、持續適航文件的評審及對航空器交付時的技術狀態與批準的型號設計的符合性的檢查。

2.局方認為必要時，申請人應當對該航空器進行驗證試飛，以證明其飛行性能、操縱性能和航空電子設備的功能符合適航要求；

3.如果該航空器是使用過航空器，申請人應當提交曾在該航空器上所完成的所有改裝、維修、檢驗、試飛和校正等工作記錄以供檢查，并提供適航指令、服務通告執行情況記錄及局方認為必要的其他資料；必要時，申請人應在局方適航檢查前，對該航空器實施必要的檢查，并向局方提交檢查報告。

4.申請人應當認真解決局方在上述檢查過程中提出的問題，并提交該航空器已符合批準的型號設計，所有設計更改均得到批準，航空器處于安全可用狀態的證明材料。

而未能取得有效適航證的民用航空器，符合一定條件情況下，可以申請特許飛行證。從事下列飛行之一的尚未取得有效適航證的民用航空器，應當取得第一類特許飛行證：

1.為試驗航空器新的設計構思、新設備、新安裝、新操作技術及新用途而進行的飛行；

2.為證明符合適航標準而進行的試驗飛行，包括證明符合型號合格證、型號設計批準書、補充型號合格證和改裝設計批準書的飛行、證實重要設計更改的飛行、證明符合標準的功能和可靠性要求的飛行；

3.新飛機的生產試飛；

4.制造人為交付或出口航空器而進行的調機飛行；

5.制造人為訓練機組而進行的飛行；

6.為航空比賽或展示航空器的飛行能力、性能和不尋常特性而進行的飛行，包括飛往和飛離比賽、展覽、拍攝場所的飛行；

7.為航空器市場調查和銷售而進行的表演飛行；

8.局方同意的其他飛行。

從事以下飛行之一的尚未取得有效適航證或目前可能不符合有關適航要求但在一定限制條件下能安全飛行的航空器，應當取得第二類特許飛行證：

1.為改裝、修理航空器而進行的調機飛行；

2.營運人為交付或出口航空器而進行的調機飛行；

3.為撤離發生危險的地區而進行的飛行；

4.局方認為必要的其他飛行。

以上關于適航的文件普遍發布時間較早，當時我國民用無人機市場遠沒有現在繁榮。隨后，面對逐漸發展的無人機行業，據中國航空新聞網報道，2009年6月4日民航局頒發了《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》，作為對民用無人機的過渡性管理辦法，該規定要求民用無人機申請人辦理臨時國籍登記證和I類特許飛行證；并要求結合實際機型特點，按照現行有效的規章和程序的適用部分對民用無人機進行評審。評審的基本原則是：進行設計檢查，但不進行型號合格審定，不頒發型號合格證；進行制造檢查，但不進行生產許可審定，不頒發生產許可證；進行單機檢查，但不進行單機適航審查，不頒發標準適航證。 

2012年1月13日，民航局適航管理文件《民用無人機適航管理工作會議紀要》，此文件明確了單機檢查時以《民用航空器及其相關產品適航審定程序》為基礎，制定具體檢查單和檢測方法；以具體使用環境下能安全飛行為標準，以確定使用限制為重點，頒發I類特許飛行證。

據中國航空報，在上述管理政策下，2011年民航局適航審定司為安華農業保險公司研制的AH-3N型無人機頒發特許飛行證。這是我國首架獲得特許飛行證的固定翼無人機。2013年12月，民航局適航審定司想濰坊天翔航空工業有限公司的V750型無人機頒發特許飛行證。這是國內首架獲得特許飛行證的旋翼類無人機。而進一步地， 2014年9月媒體報道，經過兩年反復的測試考核，中國民航局認為V750已經符合民用飛機的適航要求，決定向其頒發適航許可證。

綜合以上不難看出，我國民用無人機適航取證之路走得較為艱辛。現階段我國尚未出臺專門針對無人機的正式適航規章，所以無人機的適航審定工作只能以有人機為基礎。

不過，由于無人機市場迅速發展，民航局也加大了對無人機適航取證工作的重視。2015年年末《使用民用無人駕駛航空器系統開展通用航空經營活動管理暫行辦法》在民航局官網征求意見，共收到20封郵件，36條具體意見。來自無人機生產兼經營廠商和駕駛員培訓機構的意見較為集中，反映了執行層面各環節取證難、政策不配套等問題。結合此次征集到的意見，運輸司委托中國航協通航分會對無人機企業進行調研，組織召開研討會，對《辦法》提出了建設性意見，主要包括：一是對無人機類型及用途進行分級分類，豁免或簡化25公斤以下無人機適航、機載無線電臺等取證環節，二是進一步降低無人機企業市場準入門檻，不宜套用設立通航企業條件，三是設定辦法生效的緩沖期，實現平穩過渡。民航局將繼續深入開展調研，廣泛聽取行業意見，針對無人機運行特點完善無人機管理。

2016年以后，陸續有無人機適航相關工作進展情況的小道消息曝出，無人機適航審定工作正在推進。

二、注冊

行為主體：無人機制造商、個人民用無人機擁有者、單位民用無人機擁有者

管理：民航局

概況：最大起飛重量250g以上無人機實施實名登記。

中國民航局航空器適航審定司發布的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》，要求2017年6月1日起，最大起飛重量250g以上（含250g）的無人機實施實名登記。民用無人機制造商和民用無人機擁有者在“無人機實名登記系統（https://uas.caac.gov.cn）”上申請賬戶，并填寫相應信息。

民用無人機制造商登記信息包括：制造商名稱、注冊地址和聯系方式；產品名稱和型號；空機重量和最大起飛重量；產品類別；無人機購買者姓名和移動電話。

個人民用無人機擁有者登記信息包括：擁有者的姓名；有效證件號碼(如身份證號、護照號等)；移動電話和電子郵箱；產品型號、產品序號；使用目的。

單位民用無人機擁有者登記信息包括：單位名稱；統一社會信用代碼或者組織機構代碼等；移動電話和電子郵箱；產品型號、產品序號；使用目的。

民用無人機擁有者在“無人機實名登記系統”中完成信息填報后，系統自動給出包含登記號和二維碼的登記標志圖片。擁有者在收到系統給出的包含登記號和二維碼的登記標志圖片后，將其打印為至少2厘米乘以2厘米的不干膠粘貼牌。擁有者必須確保無人機每次運行期間均保持登記標志附著其上。而未能按照規定實名登記和粘貼標志的，其行為將被視為違反法規的非法行為，其無人機的使用將受影響，監管主管部門將按照相關規定進行處罰。

雖然早前相關部門也在考慮出臺無人機注冊制度，但是可以推斷，“黑飛”事件成為了注冊制度落地的催化劑。最大起飛重量250g以上這個適用范圍，涵蓋了市面上大部分民用無人機機型。大疆創新發布的掌上無人機“曉”Spark，其起飛重量也已經達到了300g。

據民航局空管行業管理辦公室副主任張瑞慶介紹：“民用無人機的登記注冊制度是國際上普遍采用的一種管理方式。就像我們買了車以后要有個車牌一樣，這樣有利于掌握無人機的發展情況，規范對航空器的管理，實現無人機行為的可溯性，是無人機管理的基礎。”

三、空域申請

行為主體：從事通用航空飛行活動的單位、個人

管理：空管單位

概況：理論上，所有無人機飛行均應申請空域，但無人機空域管理尚不完善，目前空域申請主體主要是企業用戶。

空域管理一直通航界最關心的問題，已經發布的無人機管理文件也多次提到空域。民航局飛行標準司2016年7月發布的《民用無人機駕駛員管理規定》在就無人機駕駛員的分類標準中，提到了隔離空域和融合空域。此文件中，融合空域，是指有其它有人駕駛航空器同時運行的空域；隔離空域，是指專門分配給無人機系統運行的空域，通過限制其它航空器的進入以規避碰撞風險。

民航局空管行業管理辦公室2016年9月發布的《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》規定：民用無人駕駛航空器僅允許在隔離空域飛行；民用無人駕駛航空器飛行應當為其單獨劃設隔離空域，明確水平范圍、垂直范圍和使用時段?？稍诿窈绞褂每沼騼扰R時為民用無人駕駛航空器劃設隔離空域；飛行密集區、人口稠密區、重點地區、繁忙機場周邊空域，原則上不劃設民用無人駕駛航空器飛行空域；隔離空域由空管單位會同運行人劃設。

就空域劃設工作，國務院、中央軍委令第371號《通用航空飛行管制條例》第二章飛行空域的劃設與使用規定如下：

第六條 從事通用航空飛行活動的單位、個人使用機場飛行空域、航路、航線，應當按照國家有關規定向飛行管制部門提出申請，經批準后方可實施。

第七條 從事通用航空飛行活動的單位、個人，根據飛行活動要求，需要劃設臨時飛行空域的，應當向有關飛行管制部門提出劃設臨時飛行空域的申請。

劃設臨時飛行空域的申請應當包括下列內容：

1.臨時飛行空域的水平范圍、高度；

2.飛入和飛出臨時飛行空域的方法；

3.使用臨時飛行空域的時間；

4.飛行活動性質；

5.其他有關事項。

第八條 劃設臨時飛行空域，按照下列規定的權限批準：

1.在機場區域內劃設的，由負責該機場飛行管制的部門批準；

2.超出機場區域在飛行管制分區內劃設的，由負責該分區飛行管制的部門批準；

3.超出飛行管制分區在飛行管制區內劃設的，由負責該管制區飛行管制的部門批準；

4.在飛行管制區間劃設的，由中國人民解放軍空軍批準。

批準劃設臨時飛行空域的部門應當將劃設的臨時飛行空域報上一級飛行管制部門備案，并通報有關單位。

第九條 劃設臨時飛行空域的申請，應當在擬使用臨時飛行空域７個工作日前向有關飛行管制部門提出；負責批準該臨時飛行空域的飛行管制部門應當在擬使用臨時飛行空域３個工作日前作出批準或者不予批準的決定，并通知申請人。

從以上規定來看，若無人機所要運行的空域沒有特殊規定，理論上無人機想要100%合法飛，就需要空域申請。但是無人機不同于一般的民用航空器，其使用范圍之廣、用戶人數之大，都對無人機空域管理工作帶來了嚴峻考驗，無人機尤其是個人使用的消費級娛樂用無人機空域申請難以真正落地。

所以，但是由于現實的可行性難題，大量無人機未報批飛行計劃。有關部門不得不一再地在一些重大活動、重點區域等三令五申限制包括無人機在內的一些低慢小飛行器的飛行?？上驳氖牵S著我國低空空域改革的進行，飛行計劃報批方式也在不斷改進，航空器飛行計劃審批流程正趨向簡化。無人機也有望在低空空域改革的大背景下，迎來健康的發展空間。

四、運行管理

行為主體：無人機廠商、培訓機構

管理：民航局

概況：部分無人機應接入無人機云、使用電子圍欄，目前相關技術正在發展中。

對民用無人機進行數據化管理，以及為避免民用無人機誤闖誤入，《輕小無人機運行規定(試行)》以1.5公斤為分水嶺，要求除視距內運行的1.5公斤以下無人機之外，其他輕小型無人機按照分類的不同在部分或者全部情況下，接入無人機云、使用電子圍欄，具體為：Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ類無人機及在重點地區和機場凈空區以下運行Ⅱ類和Ⅴ類無人機應安裝并使用電子圍欄、接入無人機云。在接入無人機云的情況中，Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ類的民用無人機在人口稠密區和非人口稠密區報告頻率分別為最少每秒一次、最少每30秒一次；對于重點地區和機場凈空區以下使用的Ⅱ類和Ⅴ類的民用無人機，報告頻率為最少每分鐘一次。未接入無人機云的民用無人機運行前需要提前向管制部門提出申請，并提供有效監視手段。

電子圍欄是指為阻擋即將侵入特定區域的航空器，在相應電子地理范圍中畫出特定區域，并配合飛行控制系統、保障區域安全的軟硬件系統。據大疆方面表示，國內主流的多旋翼無人機廠商都帶有電子圍欄系統，但由零散配件組裝而來的產品不設電子圍欄、可以任意編寫航跡規劃，產品容易改裝、不支持實時監視、飛行性能沒有約束，因而存在較大安全隱患。

無人機云系統類似于無人機的“黑匣子”，是指輕小型民用無人機運行動態數據庫系統，用于向無人機用戶提供航行服務、氣象服務等，對民用無人機運行數據（包括運營信息、位置、高度和速度等）進行實時監測。無人機云系統既是一種服務手段，也是一種重要的監管方式。

民航局對無人機云系統提供商的要求是：建立了民用無人機駕駛員、運營人數據庫和無人機運行動態數據庫，可以清晰管理和統計持證人員，監測運行情況；已與相應的管制、機場部門建立聯系，為其提供數據輸入接口，并為用戶提供空域申請信息服務；建立與相關部門的數據分享機制，建立與其他無人機云提供商的關鍵數據共享機制；滿足當地人大和地方政府出臺的法律法規，遵守軍方為保證國家安全而發布的通告和禁飛要求；獲得局方試運行批準。提供商應定期對系統進行更新擴容，保證其所接入的民用無人機運營人使用方便、數據可靠、低延遲、飛行區域實時有效等。

云系統被納入規定后，誰來提供云系統，如何落實該技術落是一項考驗。自2015年年末《輕小無人機運行規定(試行)》發布以后，民航局陸續批準了多家無人機云提供商。2016年3月4日，U-Cloud正式獲得中國民用航空局飛行標準司的運行批文，有效期兩年，成為首家獲得民航局批準的無人機云系統。2016年4月20日，U-Care也獲得試運行批文，有效期兩年，運營主體是青島云世紀信息科技有限公司。另據澎湃新聞報道，2016年8月，由成都福來鷹通用航空有限公司運營的飛云系統，也通過中國民航局試運行的批文。更進一步地，三家無人機云的數據已經實現了共享，即在任何一家無人機云上，都可以看到接入另外兩家無人機云的航空器數據。

2016年4月5日，中國AOPA無人機管理辦公室發布通知，要求無人機駕駛員訓練機構在訓練中將無人機接入無人機云系統（U-Cloud）。并要求其在系統進行注冊，實際飛行過程中按照U-Cloud系統的通信協議進行數據交互。

不過總的來說，在一些無人機廠商看來，這云系統運營公司并非官方監管機構，因此他們一般不愿意將飛行數據交給這些平臺。

五、飛手證照管理

行為主體：駕駛員

管理：民航局、行業協會、無需證照

概況：以7公斤為界，無人機駕駛執照實施分類管理。

無人機不是任何人都可以飛，接下來一步要考慮的是駕駛員資質的問題。2016年7月，為加強對無人機駕駛員的規范化管理，民航局飛行標準司發布《民用無人機駕駛員管理規定》，將駕駛員管理分為三種情況：無需證照管理、行業協會管理和局方管理。

下列情況下,無人機系統駕駛員自行負責,無須證照管理：

1．在室內運行的無人機;

2．I、II類無人機(如運行需要,駕駛員可在無人機云系統進行備案。備案內容應包括駕駛員真實身份信息、所使用的無人機型號,并通過在線法規測試);

3．在人煙稀少、空曠的非人口稠密區進行試驗的無人機。

下列情況下,無人機駕駛員由行業協會實施管理, 局方飛行標準部門可以實施監督:

1.在隔離空域內運行的除I、II類以外的無人機;

2.在融合空域內運行的III、IV、V、VI、VII類無人機。

在融合空域運行的XI、XII類無人機,其駕駛員由局方實施管理。

簡單來說，就是室內無人機，空曠區試驗無人機，以及7公斤以下視距內運行的無人機，不需要證照管理，其他民用無人機駕駛員管理由行業協會和民航局負責。行業協會需要符合民航局在該文件中闡述的相關資質要求。

六、今年開展專項整治工作，密集出臺多項舉措 

2017年無人機黑飛事件頻發引起有關部門重視，由此開始了無人機專項整治工作，多項指導性方案出臺，包括：《無人駕駛航空器專項整治方案》（國空管〔2017〕24號）、國務院辦公廳《關于進一步加強無人駕駛航空器管理工作的通知》（國辦發電〔2017〕5號）、公安部《全國公安機關開展“低慢小”航空器專項整治行動工作方案》（公密發〔2017〕1912號）。

在具體落實上：

2017年6月1日起，民航局發布的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》正式實施。

2017年5月23日，工信部官網發布消息，為加強對全國無人駕駛航空器生產企業的行業管理，決定從2017年起，每年按照地域對國內民用無人駕駛航空器生產企業和產品信息開展摸底統計。各地區民用航空工業主管部門負責通知并督促所在地民用無人駕駛航空器生產企業填報企業及產品信息，對信息真實性、完整性進行核實和審查，并匯總、報送填報信息。

2017年5月26日，據澎湃新聞報道，一項針對無人機飛行的管理規定，雛形已出，目前正在征求意見。該項規定著眼于規范無人機企業的生產和無人機擁有者的使用，并通過技術手段，實現對無人機飛行的實時監控。多位參與征求意見的專家透露，該法規可能是目前針對無人機監管最全面的規定，不僅對無人機擁有者合法飛行指明了方向，也對無人機生產企業的生產提出新的要求，并對“黑飛”行為的處罰作出了明確規定。

2017年6月27日，工信部官網消息，工信部聯合國家標準化管理委員會、科技部、公安部、農業部、國家體育總局、國家能源局、中國民用航空局等部門發布了《無人駕駛航空器系統標準體系建設指南（2017—2018年版）》（以下簡稱《指南》）?！吨改稀反_立了無人駕駛航空器系統標準體系“三步走”建設發展路徑，明確了系統標準體系建設的總體要求、建設內容和組織實施方式。根據無人駕駛航空器系統分類分級復雜、體積重量及技術構型差異大、應用領域眾多等特點，《指南》從管理和技術兩個角度，提出了無人駕駛航空器系統標準體系框架，包括“分類分級”、“身份識別”等基礎類標準，“注冊管理”、“制造管理”、“運行管理”等管理類標準，“系統級”、“部件級”等技術類標準以及在不同行業的應用類標準，其中，基礎類標準以國家標準為主，管理類標準、技術類標準和行業應用類標準以行業標準為主。下一步，工業和信息化部將會同相關部門進一步推進無人駕駛航空器系統標準體系建設工作，以標準引領和促進無人駕駛航空器系統產業發展。

2017年7月10日，民航局官網消息，為規范無人機地理限制行業標準，確保無人機有序可控運行，促進無人機行業協調發展，民航局飛行標準司委托航科院編寫了《無人機圍欄》行業標準，現就該標準征求意見。

2017年7月11日，民航局官網消息，為規范無人機云數據交換行業標準，確保無人機系統與無人機云系統之間數據傳輸的有效性和安全性，促進無人機行業協調發展，民航局飛行標準司委托航科院編寫了《無人機云系統接口數據規范》行業標準，現就該標準征求意見。

隨著國家層面的動作加快，陸續各地方也就無人機黑飛問題采取了相關措施。廣東、陜西、福建、重慶、武漢等省市均對“低慢小”飛行器加強了管控。對于違規飛行行為，公安部門將聯合空軍、民航等單位依法查處。針對違規飛行行為將依照《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《通用航空飛行管制條例》等法律法規予以處罰。