違法違規飛行的危害
記：“低慢小”飛行器違法違規飛行的主要危害有哪些？
昝：由于“低慢小”飛行器攜帶便利、種類繁多、成本低廉、操作簡單、獲取渠道多，日常管控中防范處置難度大，若長期疏于管理，極有可能被不法分子利用，制造事端。
“低慢小”飛行器違法違規飛行的危害主要有三點：
一是對國家空防安全構成威脅。由于“低慢小”飛行器探測、發現、跟蹤困難，是雷達防空系統的軟肋，加之種類繁多、性能差異大，自主導航和通信能力弱，操控精準度不高，容易出現偏離預定航線和空域情況，進入重要政治、經濟、軍事目標上空，處置不及時，就可能危及重要目標安全。
二是對社會公共安全造成威脅，給社會治安防控增加不穩定因素。“低慢小”飛行器不屬于危險化學品，也不屬于管制器具，其銷售、購買都沒有限制，極易被不法分子及恐怖分子利用，作為運載危險物質、散播危險品的工具。
三是對人身財產安全構成威脅，造成安全事件。
三大問題：
法治不全管理缺失職責不清
記：“低慢小”飛行器管理面臨哪些工作困境？
昝：從宏觀層面來說，有關“低慢小”飛行器管理的法律法規不完善。
我國現行法律體系中對以無人機為代表的“低慢小”飛行器的規定偏向于原則性、指導性、臨時性，不能對“低慢小”飛行器特別是無人機的技術開發、生產制造、市場準入、適航審批、安全運行、監督管理等相關的環節作出切實有效的指導、規范和約束。
2015年，中國民航局頒布了《使用民用無人駕駛航空器系統開展通用航空經營活動管理暫行辦法》（征求意見稿）《輕小型民用無人機系統運行管理暫行規定》，以及先前發布的《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》《民用無人機空中交通管理辦法》，雖然對無人機的“人”“機”“飛行”管理進行了完善，但對航模、氣球、小型航空器的操作人員、器具、飛行等如何管理沒有涉及。
工信部無管局的《關于無人駕駛航空器系統頻率使用適宜的通知》規劃了840.5-845MHz、1430-1444MHz、2408-2440MHz頻段用于無人駕駛航空器系統，其中也未涉及航模、氣球、小型航空器。
2016年國務院、中央軍委空中交通管制委員會發布《無人駕駛航空器飛行管理規定》，也未涉及航模、氣球、小型航空器。
2016年9月國家民航局出臺《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》第三條規定：民航局指導監督全國民用無人駕駛航空器系統交通管理工作，地區管理局負責本轄區內民用無人駕駛航空器系統空中交通服務的監督和管理，空管單位向其管制空域內的民用無人駕駛航空器系統提供空中交通服務。但是，該辦法適用于依法在航路航線、進近（終端）和機場管制地帶等民用航空使用空域范圍內或者對以上空域內運行存在影響的民用無人駕駛航空器系統活動的空中交通管理工作，對非法改造、非法使用的行為無法管控。
2009年施行的《民用機場管理條例》第四十九條第五項規定：禁止在民用機場凈空保護區域內放飛影響飛行安全的鳥類，升放無人駕駛的自由氣球、系留氣球和其他升空物體。2011年7月1日施行的《云南省民用運輸機場保護條例》第十八條第一款第二項規定，機場凈空保護區域內，禁止施放飛艇、熱氣球、風箏、滑翔機、動力傘等升空物體。第四十五條規定：違反本條例第十八條第一款規定情形之一的，由建設規劃、氣象或者機場管理部門按照規定職責責令改正，可以處以1000元以上1萬元以下罰款；情節嚴重的，處2萬元以上10萬元以下罰款。兩個條例只針對機場凈空保護區域，未涉及其他要害部位和重要區域。
從中觀層面來說，軍、地各職能部門對“低慢小”飛行器管理缺失。
我國為加強“低慢小”飛行器管理，出臺了一些對無人機的管理規定。如《民用無人機駕駛員管理規定》《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》等規范性文件，但一方面是從業人員法律意識不強，出于經濟利益和個人愛好黑飛，另一方面是國家軍、地各職能部門管理缺失，審批程序復雜或申報飛行（飛行空域和計劃）無門，不知找誰申報。
另外，軍、地各部門對“低慢小”飛行器存在著執法處置無力、管理隨意的問題。如2010年解放軍總參謀部、公安部、海關總署、國家工商總局、體育總局、安監總局、中國民航局、中國氣象局等八部委聯合下發《關于加強和改進通用航空管理的意見》，對民航、軍隊、公安、海關、工商、體育等部門的職責進行了明確。但各部門對職責的理解和執行存在偏差，部門履行職責情況不盡相同。如空軍部門為空域審批單位，對個人航模類的飛行無法審批；民航監管部門對小公司和個人的違規飛行活動處罰力度明顯不足；氣象部門對無人駕駛氣球、系留氣球的管理措施還未出臺；體育部門對航模的管理沒有具體措施；工商部門、海關部門對“低慢小”飛行器生產、銷售、流通等還未制定管理規則。
從微觀層面來說，公安機關各部門對“低慢小”飛行器的管理職責不清。
從法律規定看，公安機關對“低慢小”飛行器管理沒有明確的管理職能，但從反恐、社會維穩、治安防控等方面看，反恐、治安、警航、科信等警種都有管理的業務和信息需求，導致多頭管理，職責不清，專業性不強，與政府職能部門協調不力，信息資源分散，管控不到位。
2014年國家空管委出臺《低空空域使用管理規定》征求意見，要求：“公安部門配合有關部門依法對通用航空器實施管理，負責違法違規通用航空器落地后的秩序和現場處置工作，配合對違法違規飛行的單位和個人進行查處，組織協調重大活動期間通用航空器的地面防范管控工作，協助軍隊進行空中違規查證。”其中涉及公安部門對通用航空器落地后現場處置規定不明確；配合哪些單位對違法違規飛行的單位和個人進行查處，以哪個單位為主、如何查處等規定尚不清楚；組織重大活動期間的通用航空器地面防范管控，防范規定不明、協助軍隊進行空中違規查證協調機制不清。
管什么？誰來管？怎么管？
記：對“低慢小”飛行器的管理，管什么？誰來管？怎么管？您有何思考？
昝：首先，完善管理法規體系，規范生產、銷售、購置、使用全過程管理工作，解決管什么的問題。
在我國現行法律中，還沒有針對“低慢小”飛行器尤其是無人機的專門法律，沒有從根本上解決監管、生產、經營、使用、違法處罰等管理措施。立法部門應該立足于“低慢小”飛行器的特點，充分考慮到社會發展需求和民航、空管、公安、無線電管理等部門的工作需要，從生產、適航、注冊、審批、飛行、監管、處罰等方面全方位前瞻性立法，明確相關參與人的民事責任、行政責任和刑事責任，并同步出臺與法律配套的實施細則、操作規程和行業規章，加強法制宣傳教育，將“低慢小”飛行器管理真正納入國家法律體系。
其次，成立監督管理機構，建立明確各有關單位管理工作機制及職責任務，解決誰來管的問題。
成立低空空域安全管理委員會，由發改委、工商、無線電管理委員會、民航監管局、機場、民航空管、氣象局、軍隊等為成員單位，定期召開聯席會議，建立信息通報、協調管控等機制，研究制定“低慢小”飛行器的分類標準，建立專門機構監管、信息共享的統一數據庫，形成管控“低慢小”飛行器多部門協同管理合力。
公安機關警務航空管理辦公室作為低空管理委員會下屬的常設機構，具體負責日常“低慢小”飛行器以及其他航空器的管理、情況收集和對策研究。沒有警務航空管理部門的，由本級公安機關成立警務航空管理部門或警務保障部門負責管理工作。
各級政府應在軍事重地、機場凈空保護區域等關乎國家安全的區域及周邊劃定禁飛區，明確重大會議、重要活動、重要節慶期間的限飛區域。充分利用網絡、電視、廣播、報紙、公告等媒介做好宣傳教育。
工商部門負責加強對已登記注冊的“低慢小”飛行器生產廠家、經營商家、修理行業、航模協會的管理，對非法生產、銷售、改造的堅決予以打擊和取締，生產廠家應對“低慢小”飛行器核心部件實行全國統一的電子編碼，標識身份識別編碼和飛行激活碼，銷售商家實行實名登記銷售，詳細記錄購買單位、人員的信息。
無線電管理委員會依法對無人駕駛航空器使用無線頻段的監控，及時發現、通報無人機飛行情況和空域，堅決防止無人機超出規劃頻段的現象。
民航機構負責依法加強對民用無人駕駛航空器飛行活動的管理，加強對無人機系統駕駛員管理的行業協會、民用無人機駕駛員的規范管理，規范其空中交通管理工作；會同有關職能部門對機場周邊區域進行巡查，對違反規定施放漂浮物、升空物的應當責令施放者收回；不能收回的，應當采取安全措施并及時通報。
第三，發揮公安職能作用，健全公安機關聯動管理、處置機制和措施辦法，解決怎么管的問題。
緊緊依靠黨委政府的領導，充分發揮公安機關職能作用，加強協調配合，按照“防范于未然、制空于地、消除于危害前”的基本要求和原則，始終保持對“低慢小”飛行器違法飛行的高度警惕，嚴格管理、嚴密防范，層層落實安全管理責任制，以萬無一失的安全標準，確保管控措施到位，不發生利用“低慢小”飛行器制造影響的案（事）件，為社會政治穩定創造一個良好的社會治安環境。
一是要建設“低慢小”飛行器管理信息系統，強化源頭管控。由治安部門、科信部門、警務航空管理部門牽頭建設“低慢小”飛行器管理信息系統，聯通工商、民航等關聯數據，“低慢小”飛行器信息納入平臺管理。各地公安機關負責具體收集上報的“低慢小”飛行器信息數據。
二是要加強日常動態管控和禁飛管控。各級公安機關要對轄區內的生產、銷售、維修和擁有小型航空器、航模的單位和人員，簽訂責任書，被要求相關責任人定期向屬地公安機關報備小型航空器的管理、使用、購銷、維修情況，督促落實購銷飛行器實名登記管理，并將情況錄入信息系統，實現動態管控。在禁飛時段和區域要對劃定的禁飛區域、限飛區域落實管控措施，加強宣傳教育，發動群眾，及時發現、制止、舉報非法升空飛行器。從實戰角度出發，加強科技化裝備建設，針對無人機等小型航空器，配備相應探測、干擾、屏蔽設備，力爭實現在安全距離范圍內對無人機的預警發現、飛行控制、精確打擊，有效避免其造成現實危害。在重大會議、重要活動、重要節慶期間，巡特警、交警、派出所等社會面巡控力量要加強對政治中心區、重要點位、敏感地區的巡控，嚴密管控措施，防止造成現實危害。
三是要加強情報信息收集、研判。各級情報、反恐、國保、網安、治安部門要加強情報信息收集，了解掌握動態情況，及時發現、消除不穩定因素。對于準備利用“低慢小”飛行器制造事端、開展破壞活動的行動性信息，要立即開展落實核查工作，徹查到底。對民航、氣象等有關部門提供的非法飛行活動以及人民群眾發現報警，組織社區、居委會、村委會等群防群治力量，及時果斷進行處置。對未取得合法生產、營業許可證的企業和航空（飛行）俱樂部，要會同工商、民航等有關部門予以關閉取締；對違規升空的飛行活動，或利用”低慢小”飛行器從事各類違法犯罪活動的，嚴格依法處理。
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