無人機管理納入法制化軌道，可以有效防范“黑飛”，確保國家安全、社會穩定和個人權益，還可最大程度開放空域。

■ 劉云生

日前，深圳市人民政府法制辦公室發布《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法（征求意見稿）》通告，對無人機的生產、使用進行全方位規范，無人機進入平民化時代，也開始進入法制化時代。

無人機的高度智能化、人性化，不僅反映了科技的進步，也帶來了生活日常的急劇改變。急需的文件可以瞬間送達；九十九朵玫瑰也可以有更浪漫的激情表達；藍天翱翔，解除飛手的心理壓力也成為新的時尚。

不容忽略的是，如果缺乏法律調控，凌空而起的無人機可以顯個性、秀創意、飛夢想，但也會帶來諸多社會風險和道德風險。

無證照要求，低成本，易攜帶，高科技帶來的便利、迅捷是無人機市場不斷擴張的動力。但低空飛越，無人機上的智能攝像機既可以拍到美景美圖，也可能拍到一般民眾不愿為公眾所知悉的隱私；既可能拍攝滾滾紅塵中車水馬龍，也可以定位深情蜜意的熱戀情侶；既可以居高臨下完成科學監測，也可能掃描到敏感的軍事秘密。

當你小窗獨坐，淺斟低唱時，無人機從天而降。面對幽光閃爍的攝像頭，每一個人的閑情逸致都會被消解于莫名的憤怒、焦灼、恐懼之中。

更何況，無人機上能負載智能化攝像頭，還可能負載致命的炸彈甚至殺傷力極強的其他武器。

高科技是把雙刃劍，只有通過法律的調控才能揚長避短，抑惡揚善。換言之，無人機無照飛行并不代表空域自主。深圳市無人機立法就充分顯示了主體行為自由與公法管控之間的互動關聯。其中尤為值得留意的是以下幾方面：

第一，主體限定。比如生產廠家必須嚴守特定的技術規范，無人機機主應當推行實名制、飛手年齡應當在16周歲以上，否則必須有合法的監護人監護，這些條文都是對特定主體的特定規范，體現了社會義務和法律義務的高度一致性。

第二，飛行高度控制。是否擁有無人機，是每一個公民的自由。但無人機的自由天空有多高？為了防范公共危險，“征求意見稿”在第二十一條明確規定，無人機只能在晝間目視范圍內飛行，其飛行半徑也不得超出500米，且相對地面高度不得超過120米！

第三，設立禁飛區與限飛區。無人機帶來了飛越夢想的快感，但也存在嚴重的安全隱患。所以，發達國家一般都設立了禁飛區與限飛區。本次征求意見稿，有針對性地提出了最低標準：無人機不得進入民用航空航路、航線；不能接近鐵路、高速公路以及水上航路、航線及其兩側各50米范圍內；不能飛臨黨委和政府、軍事管制區、通信、供水、供電、能源供給、危化物品貯存、監管場所等重點敏感單位、設施及其周邊100米范圍內；也不能出現在大型活動現場、交通樞紐、火車站、汽車客運站、碼頭、港口及其周邊100米范圍內。

第四，確立行為邊界。任何一場技術革命都可能帶來思想的解放和思維的變化，隨之而起的就是行為方式的轉換。無人機帶來了高效、迅捷的生活節奏，也迎來了休閑解壓的新風尚，但世間萬事，有一利必有一弊。為了將高科技帶來的可知或不可知的風險降低到最低程度，“征求意見稿”通過系列法條確立了無人機的行為邊界。

首先，不得改裝、破解無人機機體和密碼，避免無人機淪為實施反社會行為或違法行為的“幫兇”。

其次，限定無人機智能送貨的空域范圍。美國聯邦航空管理局（FAA）年初推出無人機飛行指南草案，暫緩無人機貨運審批。但在中國，今年6月，順豐物流無人機示范運行區的空域申請部分得到了批復，無人機可以在江西省贛州市南康區五個鄉鎮從事低空貨運。8月29日，陜西省更向京東頒發覆蓋陜西省全境的無人機空域書面批文，這是國內第一張覆蓋全省范圍的無人機空域批文。

作為特大型城市的深圳，人口高度密集，是否批準無人機進入物流領域，尚需小心斟酌。

再次，技術強制。比如無人機必須內置禁飛區，一旦GPS信號發現禁飛區、限飛區則須自動返航。“征求意見稿”第二十二條也規定，為了確保地面人員的安全，在地面以上2米范圍內水平運行多旋翼無人機應當加裝螺旋槳防護設備。

最后，行為禁止。“征求意見稿”在第三十條明確禁止危及國家安全、社會安全以及侵害民眾權利的飛行行為。比如不能偷拍軍事設施；不能投放包含淫穢、色情、賭博、迷信、恐怖、暴力等內容的宣傳品；不能運輸、投放爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等等。同時，也不能任性“飛入尋常百姓家”，偷窺、偷拍個人隱私。

總體而論，深圳市將無人機管理納入法制化軌道，可以有效防范“黑飛”，確保國家安全、社會穩定和個人權益，還可最大程度開放空域。（作者系西南政法大學教授）