今年9月7日，深圳發布了關于征求《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》意見的通告，面向社會征求意見，通過立法對無人機加以監管。現在立法有了新進展，11月23日，深圳法制辦將就意見稿中公眾關注的問題舉辦聽證會。聽證會通過“深圳法制”微信公眾號平臺舉行，面向社會征集生產和銷售企業代表20名，市民代表60名，報名時間為2017年11月13日17:00至11月19日24:00。

具體通知如下：

一、聽證議題

本次微信聽證會主要針對《辦法》中公眾較為關注的有關問題進行聽證，主要議題如下：

(一)哪些類型的無人機應當納入監管;

(二)對無人機采取哪些監管方式、措施更為科學有效;

(三)納入監管的無人機應當具備哪些技術功能;

(四)《辦法》禁限飛區以及飛行規則的設置是否合理;

(五)立法應當對無人機駕駛員作出什么要求。

二、聽證會組織方式

本次聽證會采用網上聽證方式，通過“深圳法制”微信公眾號平臺舉行。

三、聽證代表名額

本次微信聽證會的代表不超過80人，具體如下：

(一)生產和銷售企業代表20名(每個企業限1名人員參加，需上傳提供企業營業執照和授權委托書);

(二)市民代表60名。

四、報名方式

有意向參加聽證會的相關企業和市民朋友，請關注“深圳法制”微信公眾號，通過公眾號底部菜單“互動交流”--“微信立法聽證”報名，并于2017年11月13日17:00至11月19日24:00期間登陸“深圳法制”微信公眾號，報名參加聽證。

本次微信聽證會按報名時間先后順序確定聽證代表，如報名人員未超過80人的，以實際報名人員作為參加微信聽證會的代表。

五、其他事項

其他未盡事宜我辦將通過深圳市法制辦門戶網站和微信公眾號及時發布相關信息。

附件1：《深圳市民用輕型無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》聽證簡要導引

為了加強民用輕型無人駕駛航空器(以下簡稱“無人機”)安全管理，維護公共安全和飛行安全，根據市政府2017年立法工作計劃，我辦起草了《深圳市民用輕型無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)。現將有關事項說明如下：

一、立法的必要性

近年來，隨著無人機行業的迅速發展，特別是消費級無人機的普及，使無人機“飛”入尋常百姓家。在無人機行業規模持續擴大的同時，無人機引發的干擾民航飛行、墜落傷人、侵犯隱私、“黑飛”等安全隱患日益增多，但目前對于無人機的生產、銷售、飛行等環節的監管存在法律法規滯后的問題，亟需通過立法加以監管。

一是需要明確產品技術規范和技術管理措施。由于無人機屬于科技產品，對其監管需要依靠科技手段，例如通過無人機云系統或者監控平臺和其他飛行控制設備監管無人機飛行、對禁飛區、限飛區設置電子圍欄等。如果不制定和執行統一的產品標準，上述技術功能將無法實現。為做到對無人機的有效監管和控制，需要對無人機產品技術規范的制定作出規定，建立深圳經濟特區無人機技術規范體系，并建立統一的服務管理平臺，加強監管和保障手段，實現對無人機的運行可監視、違規可預警、落地可查人的閉環管理。

二是需要厘清部門職責和建立協調機制。無人機屬于民用航空器，除由民用航空管理部門和空中交通管理部門對其進行行業管理外，無人機的監管還涉及地方政府多個部門職責。需要進一步明確各部門職責，厘清職責邊界，并建立協調機制，通過信息共享、協調聯動等手段，做到齊抓共管、綜合管理。

三是需要明確禁飛區管理。除涉及民用機場凈空管理、《飛行基本規則》規定的空中禁區、空中限制區和空中危險區以及《一般運行和飛行規則》規定的超輕型飛行器不得在城市、集鎮、居民區的人口稠密區域或者任何露天人群集會上空運行外，其他法律、行政法規和部門規章以及文件對無人機在城市低空空域禁飛區的劃設均未涉及。目前各省市主要是以通告等文件形式劃定無人機的禁飛區。鑒于設置禁飛區對無人機飛行管理的重要性，涉及公共安全和公共秩序管理，有必要通過立法的形式對無人機禁飛區的管理作出規定。

四是需要明確法律責任。目前民用航空的法律、行政法規和部門規章，以及中國民用航空局出臺的文件，只有《中華人民共和國民用航空法》《民用機場管理條例》《中華人民共和國飛行基本規則》《通用航空飛行管制條例》涉及法律責任的規定，且并非針對無人機違法行為。中國民用航空局出臺的文件雖然對無人機的運行管理作出了規定，但由于文件權限限制，仍然無法對違法違規行為設置處罰。因此，需要通過立法明確相關法律責任，對違法違規行為予以懲戒。

二、需要說明的問題

(一)關于監管對象的問題

作為無人機監管的專門立法，《辦法》根據民用航空的有關法律、行政法規，并參考民航有關規章和文件規定，對無人機進行了界定，明確《辦法》的適用范圍。但是，由于加載飛行控制模塊或者使用衛星和圖像下傳輔助飛行的航空模型和無人機無異，因此，對加載飛行控制模塊或者使用衛星和圖像下傳輔助飛行的航空模型，《辦法》擬規定按照有關無人機的規定進行管理。同時，考慮目前對民航以及公眾安全造成威脅的主要是消費級無人機，《辦法》本著問題導向的原則，將監管對象界定為0.25千克以上少于7千克的輕型無人機。

(二)關于監管環節的問題

無人機給民航以及公共安全帶來威脅和隱患主要是在使用環節。但要使監管落到實處，如為了執法中能找到人就要實名登記，為了設置禁限飛功能就要統一技術標準等，除了加強使用環節的監管外，還要對生產、銷售等環節進行源頭管控。因此，《辦法》從生產、銷售、使用以及安全管理活動等方面進行全鏈條管理。生產環節的要求包括產品技術功能要求、平臺接入和信息共享等。銷售環節的要求包括銷售者不得銷售不符合深圳經濟特區無人機技術規范的無人機，不得將無人機改裝、破解系統后銷售或者銷售無產品標準標識的無人機等。使用環節的要求包括禁止改裝、激活認證、有關飛行規則和禁限飛要求等。

(三)關于技術規范的問題

由于無人機屬于科技產品，對其監管更多的是依賴科技手段，例如通過無人機云系統或者監控平臺和其他飛行控制設備監察無人機飛行、對禁飛區、限飛區設置電子圍欄等。如果不制定和執行統一的產品標準，上述技術功能將無法實現，難以做到對無人機的有效監管和控制。目前國家層面少有無人機的國家標準，根據《深圳經濟特區產品質量管理條例》的規定，我市可制定特區技術規范作為產品標準。因此，《辦法》對特區無人機技術規范的制定作出規定，建立特區無人機技術規范體系，以統一無人機的技術規范，解決通過科技手段進行監管的問題。

(四)關于禁飛區和限飛區設置的問題

關于禁限飛區域的設置，各地有不同的規定。我們認為，對在低空空域運行的輕型無人機，其在機場禁飛區外、距機場跑道兩側各10公里、跑道兩端各20公里范圍內的運行高度不足以影響民用航空安全，沒有必要將上述范圍一律設為禁飛區。如果不分情況一律禁飛，城市范圍內將沒有可以飛行無人機的地方。深圳作為無人機之都，應當以更加包容的態度支持無人機產業的發展，在確保安全和產業發展之間取得平衡。因此，《辦法》區分了禁飛區和限飛區，將民用航空管理部門劃定的禁飛區列入禁飛范圍，而將機場禁飛區外、距機場跑道兩側各10公里、跑道兩端各20公里范圍內設為限飛區，嚴格控制飛行高度。同時，為了安全和保衛需要，將鐵路、高速公路以及水上航路、航線及其兩側各50米范圍、市、區黨委和政府、軍事管理區、海關監管區、通信、供水、供電、能源供給、危化物品貯存、監管場所等重點敏感單位、設施及其周邊100米范圍以及大型活動現場、交通樞紐、火車站、汽車客運站、碼頭、港口、口岸及其周邊100米范圍、邊境線及其周邊100米范圍列入禁飛范圍。

特此說明。

附件2：《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》

《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》.doc