?近年來，多地積極推廣植保無人機技術，鼓勵種糧大戶、種植合作社強化農業科技管理，利用植保無人機對農作物進行噴藥作業。

2016年以來各地不時出現“黑飛擾航”事件，讓高歌猛進的消費級無人機遭遇“一刀切監管”的挫折。“一刀切式的管理，一味去‘堵’，沒有給愿意守法飛行的用戶一個釋放需求的渠道。”大疆創新副總裁邵建伙對媒體表示。事實上，這場“一刀切”風波慢慢平息后，監管部門、業內專家、企業等各方開始理性探討民用無人機如何科學監管。按什么標準監管，成為業內要重新思考的問題。

不斷變化的無人機分類標準

如何對無人機進行分類，民航局近年有過多種規定。民航局官網公開文件顯示，2013年中國民用航空局飛行標準司(簡稱“飛標司”)下發《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》(簡稱《暫行規定》)，指出“無人機系統分類繁雜，所適用空域遠比有人駕駛航空器廣闊，因此有必要實施分類管理。”其中，將無人機按空機質量分成微型、輕型、小型、大型4種。

2015年底，飛標司下發《輕小無人機運行規定(試行)》，將無人機細分成7種，包括按空機重量大小分的4種，以及植保類無人機、無人飛艇和100米外可超視距運行的I、II類無人機。去年7月11日又發布《民用無人機駕駛員管理規定》，再次修改無人機分類標準，將無人機分類由7種擴為9種，增加空機重量大于116千克小于等于5700千克和空機重量大于5700千克這兩種無人機。同時將2013年11月18日發布的《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》廢止。

無人機分類到底按何種標準，哪種分類標準更利于監管?目前，國家層面對于無人機還沒有統一分類標準，但一些地方政府部門在制定無人機監管政策的時候已經有一些實踐經驗。此前發布的《全國無人機政策分析報告》顯示，目前地方在無人機分類上較多采用按重量分類的方式。近期，國家空管委發布的《開展無人駕駛航空器專項整治情況暨加強管理工作的問卷調查》(簡稱《調查》)被視為是無人機上位法即將出臺的信號，其中提出：“基于可能的運行風險，以重量為基本指標，結合高度、速度和飛行控制距離等性能限制，將民用無人駕駛航空器(不含航模、浮空物及植保專用無人駕駛航空器)分為微型、輕型、小型、中型和大型五類。”

該分類的好處是能比較精準地根據重量、體積大小區分可能出現的危害程度，從而進行較為精準的監管。中國航空運輸協會通航分會副總干事、國家空管委原副局長孫衛國認為，無人機今后按重量分類監管，微型或基本不用申報，只要不進入禁飛區域，飛行安全由無人機所有人自己負責，“我覺得應該利用排除法，把不能飛的地方劃出來，不能一刀切。這本來是一個領先的行業，如果城市里面基本不讓飛了，對整個行業的發展不利。”

“我認為把這一塊分得太細會有點吹毛求疵，沒有必要。”深圳市無人機行業協會常務副會長林衛東說。

按應用還是重量分類引熱議

按應用分類的方法，業內也有人提過。中國民航科學技術研究院政策法規研究所博士李亞凝說，他曾經向有關部門提出該分類法，理由是無人機很可能會演變成“會飛的機器人”，這個“機器人”能做許多不可控的事，如搜集他人隱私，搜集軍事機密等，這些行為或許微型無人機就能做到。若按質量分類監管，微型無人機很可能不在監管范圍，就會帶來安全隱患，因此不能僅按無人機的機械構造來進行分類監管。

李亞凝的觀點獲得業內一些人的贊同，但也有人反對。中國航空器擁有者及駕駛員協會執行秘書長、無人機管理辦公室主任柯玉寶堅持“還是按重量分類好”。“如果按應用分類，有些過重的無人機用途不在重點監管范圍內就不用管了?這類無人機若駕駛不當，摔下來是否會危及地面百姓的安全呢?”他認為，目前國際上大多國家對無人機分類是按重量區分，各個用途之間的邊界也不好區分。若按用途區分，監管難度更大。

李亞凝對按應用分類監管的辦法也有擔憂。他說，目前國際上并沒有對民用航空器做一個區分，“如果民用航空器用于民事用途的話，由中國民航局來管理，如果是政府行為的用途，可能就沒辦法按照民用航空的管理辦法來管理。”在用途方面是否能跟目前的監管機制銜接起來，也是一個問題。

李亞凝對于微型無人機倫理問題的思考，也有不少人提及。有觀點認為，無人機大規模應用給傳統的民航倫理體系帶來新挑戰。無人機會侵犯人們的隱私，由于無人機攜帶成像設備的拍攝范圍沒有受到約束，很可能拍攝涉及個人私密行為或私有財產的圖片或視頻。對此，各國還沒有研究出更好預防手段。無人機作為載具隨時有可能變成武器發動攻擊，為恐怖分子提供一種便利手段。

南都記者注意到，針對這些憂慮，不少地方政府出臺文件時特別規定禁止無人機的非法行為。例如，近期出臺的《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法》(征求意見稿)提出，任何單位和個人不得利用無人機進行“偷拍軍事設施、市、區黨委和政府以及其他保密場所”“投放包含淫穢、色情、賭博、迷信、恐怖、暴力等內容的宣傳品”“偷窺、偷拍個人隱私”等行為。

“植保無人機監管或逐漸放開”

無論是按照重量來進行分類監管，還是按用途分類監管，作為特殊用途的植保專用無人機似乎都處于比較“尷尬”地位。今年1月，公安部發布《中華人民共和國治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》公開征求意見的公告，其中規定：違反國家規定，在低空飛行無人機、動力傘、三角翼等通用航空器、航空運動器材，或者升放無人駕駛自由氣球、系留氣球等升空物體的，處五日以上十日以下拘留;情節較重的，處十日以上十五日以下拘留。

對此，不少無人機植保企業提出看法，提議放開低空30米以下、可視范圍內、非人口密集區的飛行區域。今年1月16日，農業部在北京召開全國農業機械化工作會議，農業部機械化司司長李衛國指出，今年將繼續穩步實施農機新產品補貼試點，允許在適宜地區開展植保無人機補貼試點。農業部統計數據顯示，截至去年6月全國農用無人機保有量4890架，2015年底為2324架。

“現在植保無人機因為沒有明確主管部門，所以沒法鑒定，農業部門的農機鑒定目前只鑒定地上走的農機，無權鑒定無人機;不能鑒定就不能推廣，也不能納入農機補貼目錄，在江蘇，農民購買植保無人機不能像購買拖拉機一樣享受補貼。我建議當務之急是要明確農業部門為植保無人機的主管部門，盡快制定行業標準，加快植保無人機產業化。”在今年全國兩會上，全國人大代表、江蘇省農委主任吳沛良如是說。

在參與過多次民用無人機業內討論的柯玉寶看來，“一刀切”不該殃及植保無人機，植保無人機監管很可能被逐步放開，在一些特定基礎上對植保無人機的監管不會嚴于商用或個人用的無人機。

他國對無人機監管規定

●美國：《2012年FAA現代化和改革法案》對于民用無人航空器系統就分為小型無人航空器系統與其他無人航空器系統兩類。2016年6月，美國聯邦航空管理局正式宣布首部專門針對小型無人機的管理規則，其對無人機“合法”的裁決標準是重量低于25公斤，飛行高度不能超過120米，飛行速度最高為每小時100英里。除對飛行區域有明確規定外，還要求商用無人機操作者需至少在16歲以上，持有相應證書并通過美國交通安全局的審查。申請執照者仍需通過美國政府的安全背景審查，每兩年參加一次航空知識筆試。

●日本：2015年表決通過《小型無人機飛行管制法案》，規定首相官邸、國會、皇宮等重要設施以及外側近300米的地區被列為禁飛區;頒布《航空修正法案》，規定禁止未經許可在影響航空安全、人口住宅集中的上空，集會、展覽會等人員密集的上空飛行;修訂《航空法》對無人機的定義、飛行路線等出臺更詳盡規定。2016年制定的《無人機規制法》明確核電站、軍政設施等敏感區域上空禁止使用無人機，并且在機場、人口集中區域及150米以上空域使用無人機需事先得到交通省許可。

●德國：《航空管理法》規定，所有重量超過5公斤的無人機必須持有許可證才能飛行。帶有照相、錄像等拍攝功能的飛機，不得在未經當事人同意的情況下拍攝個人或其私人領域，如房屋、建筑等。今年年初，德國擬定無人機新法律草案，提出牌照制、駕照制、飛行許可制、敏感區域禁飛制。其中，牌照制要求任何重量超過250克的飛行器必須在醒目位置上寫有其所有人的姓名以及住址。