摘要：隨著無人機植保市場的逐步形成，無人機植保市場的法規化建設問題日益凸顯。在對現有的民航法規的充分認識和理解上，就植保無人機適航管理、植保無人機駕駛員管理、無人機植保作業經營許可、無人機植保作業飛行管理、民用無人機的隔離空域等問題提出了相關的管理建議。

近年來，無人機植保市場得以快速發展，各級政府農業管理部門大力支持植保無人機的推廣應用，廣大農業種植戶廣泛認同了無人機植保作業的服務模式，各地組建了多種形式的飛防隊伍，開展了一定規模的無人機植保作業，促進了農作物病蟲害專業化統防統治工作的發展。

隨著無人機植保市場的逐步形成，市場的法規化建設問題日益凸顯出來。2017年，我國針對無人機威脅民航航班飛行安全事件，開展了無人駕駛航空器專項整治活動，加速了無人機監管法規化建設的進程。無人機植保市場依據哪些法律法規進行管理、怎樣保障無人機植保市場從業人員的合法權益、為促進市場發展應該怎樣簡化市場管理方法，這些問題已經制約了無人機植保市場的合法有序發展。

本文根據多年從事無人機植保作業的實踐經驗，學習和梳理了民用航空相關的法律法規，在對現有的民航法規的認識和理解的基礎上，提出無人機植保市場法規化管理的一些認識和建議。

一、對無人機植保市場法規化管理的認識

民用無人機是民用無人駕駛航空器的簡稱。既然是民用航空器，就屬于《中華人民共和國民用航空法》的管理范疇。而植保無人機作為民用航空器的一種，使用其實施的航空活動必須遵循《中華人民共和國民用航空法》進行管理。

很顯然，《中華人民共和國民用航空法》主要是針對有人駕駛航空器而制定的管理規定，在一些方面不太適合對無人機植保市場的管理，但《中華人民共和國民用航空法》及其相關的民航法規作為民用無人機的上位法規是較為完備的，不存在民用無人機上位法缺失的問題。因此，當前無人機植保市場法規化管理應該在執行現有民航法律法規的前提下，根據立法原則，針對無人機植保市場的特殊性，修改補充相關法規條款，或者遵循上位法規為無人機植保制定具體的專項管理規定。

為此，植保無人機及植保航空作業的法規管理主要涉及植保無人機適航、駕駛員資質、航空作業經營許可、飛行計劃審批、無人機隔離空域劃設等方面的管理內容。

二、植保無人機適航管理

目前，植保無人機尚未開展適航取證工作。市場上的植保無人機從法規意義講，只能算作實驗性機型，無法按合格的民用航空器進行合法交易。由于沒有取得適航證，植保無人機不是合法合格的農業機械，被排除在國家農業機械補貼優惠政策之外。《中華人民共和國民用航空法》規定，民用航空器無適航證書而飛行，沒收違法所得，可以并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;沒有違法所得的，處以10萬元以上100萬元以下的罰款。從法規意義上講，這些規定應該適用民用無人駕駛航空器。植保無人機沒有獲得適航證，會給無人機植保作業從業者帶來巨大的經營風險。

現有民航法規對植保無人機適航是有管理途徑的，根據民航規章《民用航空產品和零部件合格審定規定》劃分的適航證類別，植保無人機可以按照限用類特殊適航證的管理方法進行適航取證。

現有的植保無人機都在邊遠的農田上空100m以下超低空空域進行植保作業，起降也在田間地頭，遠離地面人員和建筑物。將植保無人機限定在這樣的使用空域中作業，可極大簡化適航取證的難度。植保無人機自有飛行控制器，可設置電子圍欄在技術上保證植保無人機在限定的空域內作業。

目前植保無人機機型主要是小型的無人直升機和多旋翼無人機。無人直升機可根據《正常類旋翼航空器適航規定》，通過“豁免”和“專用條件”等方式確定適航標準。多旋翼無人機是一種新型機種，可參照無人直升機的適航標準，制定多旋翼無人機的限用類特殊適航標準。

另外，除植保無人機適航要求外，應該建立符合農業植保機械的技術標準，這些技術標準的編寫制定，必須由航空管理部門和農業管理部門有效合作才能完成。近期，工信部聯合國家標準委、科技部、公安部、農業部、體育總局、能源局、民航局等部門發布了《無人駕駛航空器系統標準體系建設指南(2017-2018年版)》，推動了無人機行業的健康、有序、持續發展。

三、植保無人機駕駛員管理

無人駕駛航空器相對有人駕駛航空器而言，最大的不同就在于駕駛員不在航空器里進行駕駛操作。因此，無人機駕駛員和有人機駕駛員的駕駛技能有非常大的差別。

民航局飛標司規定了《民用無人機駕駛員管理規定》，植保類無人機駕駛員由行業協會進行管理。中國航空器擁有者及駕駛員協會被授權對無人機駕駛員進行審定管理工作。

植保作業是農業一項重要的生產活動，無人機植保作業對駕駛員的要求不僅僅是能夠駕駛無人機飛行，更重要的是要求駕駛員掌握無人機植保職業技能。植保無人機駕駛員更應該成為國家規定的農業行業的一種職業，駕駛員獲取國家職業資格證書作為職業準入資格，從事無人機植保作業工作。

為便于植保無人機駕駛員的管理，根據《民用無人機駕駛員管理規定》的相關要求，相關的農業行業協會可向民航局申請植保無人機駕駛員管理資質，經民航局批準授權，農業行業協會能夠結合農業行業職業標準的確定，統籌對植保無人機駕駛員進行管理，植保無人機駕駛員在獲得職業資格證書的同時，一并獲得植保無人機駕駛員合格證書。

四、無人機植保作業經營許可

民用航空分為公共航空運輸和通用航空兩類管理，植保無人機應該屬于通用航空管理范疇。根據《通用航空經營許可管理規定》，從事通用航空經營活動，應當取得通用航空經營許可。未取得通用航空經營許可證擅自從事通用航空經營活動，沒收違法所得，并處以2萬元以下的罰款;規模較大，社會危害嚴重的，并處2萬元以上20萬元以下的罰款。從事植保無人機作業經營活動，也應該取得通用航空經營許可。不依法行事，會承擔很大的經營風險。

已經取得農林作業經營許可的通用航空公司，可以使用植保無人機進行經營作業，相當于使用一種新型機種進行作業，不需要另行申請無人機植保經營許可。而對于只使用植保無人機進行經營活動的從業者，應該按要求取得通用航空經營許可。無人機植保經營者，可按規定申請通用航空丁類經營許可，成立無人機通用航空公司，接受通用航空管理，依法保障自身的權益。

對于只使用無人機植保作業的通航公司，民航管理部門應該根據無人機植保的特殊性，制定相應具體的管理規定，簡化管理程序。尤其是無人機植保作業主要在農村，大多是農業合作社作為經營主體，無人機植保經營許可應考慮接納多種經營主體。

五、無人機植保作業飛行管理

《中華人民共和國民用航空法》規定，民用航空器在管制空域內進行飛行活動，應當取得空中交通管制單位的許可。民用航空器未經空中交通管制單位許可進行飛行活動的，對該民用航空器所有人或者承租人處以1萬元以上10萬元以下的罰款。我國尚未劃設非管制空域，因此在所有空域內飛行，都必須向相關航管部門申請報批。

我國現在的空域管理為民用航空劃定了ABCD四類空域。民航局規定的《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》，只適用于“航路航線、進近(終端)和機場管制地帶等民用航空使用空域范圍內或者對以上空域內運行存在影響的民用無人駕駛航空器系統活動的空中交通管理工作”。

植保無人機作業基本上不在民用航空使用空域，其空中交通管理工作應該根據《通用航空飛行管制條例》進行管理。通用航空農林作業一般向空軍航行管制部門申請臨時飛行空域，飛行前申請飛行計劃。而植保無人機作業使用空域絕大部分是農村田地上空超低空空域，使用空域范圍廣、時間長，申請使用的無人機通航公司數量多，作業飛行架次數量巨大，按現有的通用航空飛行管理方法，根本無法滿足農業無人機植保市場的需求。

簡化無人機植保作業飛行管理，可在各縣級農業部門設立無人機航空服務站(最好由民航部門派出機構或者授權)，航空服務站根據《通用航空飛行管制條例》向空軍航管部門申請農業植保作業臨時飛行空域，使用期限一般不超過12個月。各無人機植保通航公司直接向無人機航空服務站申請作業飛行計劃，由服務站將飛行計劃匯總，統一向空軍航管部門申報使用其臨時飛行空域的飛行計劃。

六、民用無人機的隔離空域

無人機飛行的弱點是反應“遲鈍”，存在著感知/規避的技術難題，不適合與有人機在融合空域中共同飛行。因此，為無人機劃定隔離空域將有效解決使用空域的安全問題。

我國只為民用航空劃定了A類高空管制空域，B類中低空管制空域，C類進近管制空域和D類塔臺管制空域。除此之外的空域由空軍負責進行航空管制。通用航空作業飛行需要使用這些空域，需要報批臨時飛行空域。臨時飛行空域實際上是隔離空域，一般只供申請人單獨使用。

民航規章《一般運行和飛行規則》規定了最低安全高度，“在人口稠密區以外地區的上空，航空器不得低于離地高度150m”。這是針對有人駕駛飛行而規定的。也就是說，有人飛機在這個高度以下是禁止飛行的。對民用無人機而言，恰好可將高度150m以下的空域作為無人機的隔離空域使用。

對于民用無人機來講，在150m高度以下的超低空空域，可開辟十分廣泛的農林航空作業和工業航空作業市場。除農林植保作業外，農業作業還有農業遙感、航空播種施肥、土地資源保護等;工業作業有電力巡線、高速路監察、航運監察、鐵路監察、大比例尺測繪、航空探礦等;航空運輸中的低空物流，尤其是山地、溝壑、河流、湖泊地貌間的低空物流，是解決邊遠地區物流網絡覆蓋，提高物我國流效率的有效舉措。

民用航空空域劃分圖/圖 來源網絡

由此，建議國家空管委在不影響軍用航空飛行活動的前提下，盡可能將農村田地上空150m以下劃設為民用無人機隔離空域，專門用于民用無人機農業或工業作業飛行使用。劃設民用無人機隔離空域并制定相應的使用管理規定，可以從根本上解決植保無人機空域使用問題。