近日,國務院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室發布《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》,這是我國出臺的首部國家級無人機飛行管理專項法規征求意見稿。
作為新業態的無人機,改變了多個行業的作業方式。與此同時,我國現行民用航空法律已不適應對無人機這一新業態的規范,無人機“黑飛”和干擾民航客機運行所引發的安全問題也持續獲得社會的廣泛關注。在安全監管壓力下,地方紛紛出臺相關法規。然而,地方立法之間的不一致不利于無人機產業的發展。該條例的發布,有利于凝聚共識,實現無人機全國統一、科學的立法。
此次征求意見稿亮點之一是對無人機進行分類管理?;谶\行風險進行分類管理是無人機管理的核心,也是其他國家立法的通例。征求意見稿規定微型和輕型無人機分別在50米和120米高度以下、禁止的空域以外飛行,無須申請空域和飛行計劃;而小型、中型和大型無人機飛行須提交飛行計劃申請。分類管理既確保無人機的安全飛行,又能滿足無人機產業和使用者的需求,體現了國家對新業態管放結合的精神。
關于無人機空域的劃設,征求意見稿規定省級政府公布轄區內空域劃設,國家民航主管部門匯總并統一發布全國空域劃設信息。臨時關閉部分空域應依法定程序申請,由省級政府發布??沼蛐畔⒌慕y一公開,有助于降低獲取空域信息的成本,便于無人機生產企業設置和更新電子地理圍欄,最終有助于無人機使用者實現從“黑飛”到合規。此外,研讀征求意見稿的內容不難發現,無人機空域和飛行計劃的申請與審批將實現進一步的便利化。申請主體與申請程序的相關規定改變了過去普通民眾無處申請空域和飛行計劃的情況,極大地降低了空域和飛行計劃申請的時間成本及經濟成本。
但也毋庸諱言,征求意見稿目前還存在一些待完善之處。首先,立法語言還不夠規范準確。在法條中,尤其是總則中的立法宗旨和基本原則部分,使用了不少體現政策文件或講話內容的陳述句。法條應當是具備一定法律效果的規范性語句,有別于主張一定事實的陳述句。作為司法機關裁判依據的法規,其語言應當準確無歧義。其次,為保證安全,既然已要求無人機所有者須實名注冊登記,就不應再要求銷售者記錄無人機購買者的個人信息。一方面,銷售者作為非公權力機關無權記錄個人信息;另一方面,現實條件下也不利于個人信息保護。再其次,不應將無人機技術性能在法規(無人機分類部分)中詳細規定。法規具有剛性,修改程序復雜、成本高,建議將技術性能在無人機的國家技術標準中予以規定。最后,征求意見稿中沒有專門集中規定無人機的運行限制。為體現法律的指引作用和可操作性,可借鑒美國、日本等國無人機法規,集中規定無人機的運行限制。