民航局召開通航工作領導小組第四次會議/圖 來源：中國民航報

7月31日，民航局召開通用航空工作領導小組第四次會議。會上，民航局局長馮正霖概括了目前通用航空發展新形勢，具體如下：放管服力度加大、政策引導效果顯著、制度性障礙仍需破除、發展活力還需釋放。

會議還發布了今年上半年的通航發展數據，分析了通用航空發展的階段性特征，并就做好接下來的通航工作作出了部署。該如何理解這次會議精神，尤其是深入理解通航發展的新形勢？

一、“放管服”力度大體現在哪些方面？

“放管服”強調要解放思想，通過深化改革，降低制度性交易成本，激發市場活力和社會創造力。近年來，民航局大力深化通航“放管服”，具體措施如下：

大力“放權”

修改《民航法》，取消通航經營許可前置審批，改為先照后證，為企業準入提供便利；

取消通航短途運輸必須以包機形式經營、不得公開售票的限制，為企業培育和拓展市場創造條件；

取消通用機場建設行業審批，大幅降低通用機場頒證條件；

取消部分航空器適航掛簽要求，簡化航空器年檢要求，維修人員配備由企業自行決定，減少備案和批準環節；

取消對航空器設計小改的審批管理，取消經營性通航飛行活動油料適航審批，改為備案制。

改進“管理”

出臺運輸機場集中密集停放公務機政策，有效緩解機位緊張問題；

出臺通用航空安保規則，解決通航安保要求過高和通航人員、物品出入運輸機場不順暢問題；

出臺無人機經營許可管理辦法，準入門檻低、申請程序簡單，做到“一次不用跑，全程無紙化”，平均在線頒證時間僅用8.9天。

用心“服務”

合并受理特殊飛行任務與飛行計劃申請，減少審批環節；

建設通航飛行計劃管理平臺，實現網上“陽光審批”；

建立私人飛行計劃報送渠道，提供7×24小時服務；

增加通航維修人員考試專場和重點保障考點，解決考試資源供給不足問題；

建立應急救援飛行計劃綠色通道，簡化急救飛行審批；

在黑龍江、云南等通航飛行量大的地區設立飛行人員體檢服務站，提供方便快捷的體檢鑒定服務。

二、“政策引導效果顯著”體現在哪兒？

民航局樹立了“放管結合、以放為主、分類管理”的管理理念，堅持改革創新、試點引路、內向用力，促進通航施策更加精準、有針對性和可行性。具體體現：

啟動通航試點，以點帶面推進通航發展：

一是培育企業“自律”的安全文化。

建立自查自改自報安全管理體系，引導企業從“他律”向“自律”轉變。

二是拓展無人機應用領域。

在贛州、陜西開展無人機物流配送試點，堅持包容審慎監管，探索符合無人機特點的差異化運行標準和監管模式，為無人機在通航領域的應用提供了肥田沃土。順豐在贛州試點取得了經營許可與運行許可雙證合一的“運營許可證”。京東在陜西試點截至6月底，已完成常態化飛行11787架次、飛行6.9萬公里、3709小時，配送7.3萬單快件訂單，貨物重量69.4噸，實現安全運行“零差錯”。

三是經營許可與運行許可聯合審定。

通過減少參與部門、優化審批流程、簡化審批材料，大幅壓縮通航企業開辦時間，降低開辦成本，申辦一家通航企業壓縮到20天以內。

2017年以來，民航局先后批復9個通航試點項目，具體如下：

東北地區通航管理改革試點

華東地區通用航空航空管理服務平臺建設試點

華東地區無人機研發試飛基地建設試點

江西省贛州市南康區無人機物流配送應用試點

中南地區載客類經營許可、運行許可聯合審定試點

西南地區通用航空短途運輸試點

西北地區通用航空低空空域監視與服務試點

陜西省民用無人機物流配送經營活動試點

新疆地區“通用航空+旅游”試點

今年上半年，通航各發展指標向好，整體呈現出“熱起來、飛起來”的良好態勢，前期的政策效果已經開始顯現：

通用機場增量可觀。

1~6月份，93座通用機場獲得頒證，是歷年頒證總和的1.2倍。目前，已頒證可保障通航起降的機場達到404個（含運輸機場231個）。

凈增118架通用航空器，在冊飛機達到2415架，同比增長9.5%；實名登記的各類無人機達到23萬架；6月1日實施無人機經營許可以來，截至7月25日，已有2543家企業在線獲得經營許可證。

運營企業增速迅猛。

新增通航企業39家，總數達到392家。

飛行量漲幅明顯。

截至6月底，已完成飛行43萬小時，同比增長14.7%。

但??！《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》明確，到2020年，建成500個以上通用機場，基本實現地級以上城市擁有通用機場或兼顧通用航空服務的運輸機場，覆蓋農產品主產區、主要林區、50%以上的5A級旅游景區。通用航空器達到5000架以上，年飛行量200萬小時以上，培育一批具有市場競爭力的通用航空企業。當前，離實現這個目標還有一定距離。因此，要對標實現上述目標，必須進一步破除制度性障礙，釋放通航發展活力，促進通用航空高質量發展。

三、還有哪些制度性障礙需破除？

當前，我國通航發展的階段性特征主要體現在三個方面：一是處在政策法規調整期，主要表現為由套用限制向分類施策轉變；二是處在監管制度轉換期，主要表現為由全覆蓋式向精準式轉變；三是處在新興業態萌芽期，主要表現為由傳統業態向新興業態轉變。

同時，我國通用航空發展仍舊面臨一些制度性障礙，包括：低空空域管理改革進展較慢、通用機場審批緩慢，通航飛行補貼制度有待進一步完善，運輸機場對通航服務收費高，飛行計劃審批不順暢，政策文件宣貫培訓和落地執行不到位等。破除制度性障礙，主要應從以下方面入手：

轉變理念

調整政策法規，由套用限制向分類施策轉變。確立“分類管理、放管結合、以放為主”的管理理念，在“放”與“管”、“放什么、管什么”、“如何放、怎么管”的問題上做出明確選擇，堅持“法無禁止即可為”、“法無授權不可為”，研究制定相對獨立的通航法規體系建設框架。

分類管理

印發《民航局通用航空分類管理的指導意見》，通過頂層制度設計做實通航改革?！兑庖姟返暮诵氖墙ㄔO“四個一”，即創建一套獨立完整、科學適用的法規體系，培養一支融合職業化與社會化需要的人才隊伍，做實一組創新包容、監管適度的工作機制，搭建一個公開透明、集約共享的服務平臺。

力爭用2~3年的時間，初步建成與我國通航發展起步階段相適應、有別于公共運輸航空的政策法規標準體系、分類監管體系和服務保障體系。

深化督查

民航局于去年第4季度派出3個督查組開展全覆蓋專項督查，發現涉及法規不適用、標準不統一、監管不規范等方面187個問題。為督促問題整改，制成“問題清單魚刺圖”，在民航局行政審批大廳門口展示，主動接受監督。截至6月底，整改完成率達到85.6%，“魚刺”逐漸減少，得到了行業和社會的充分認可。

民航局通用航空監管專項督查問題清單魚刺圖 截至2018年6月30日

精準監管

在中南和東北地區開展通航監管模式調整試點，由“全覆蓋”向“精準”監管轉變；推行“雙隨機一公開”，企業法定自查與行政檢查相結合；以誠信評價結果精準配置監管資源；監管邊界和監管責任由模糊變清晰。

四、如何釋放通航發展活力？

實現2020年的通航發展目標，國家各部委、民航監管機構、空域管理機構、各地方政府等多方要攜手，才能匯聚通航發展合力，充分釋放通航發展活力。在過去一年，民航局聯合各方，推動做了如下工作：

配合有關部委開展試點示范

配合發改委等四部委推動通用航空示范推廣項目，在全國范圍內遴選短途運輸、航空旅游和體育運動飛行產業示范地區；

與衛健委聯合籌劃航空醫療救護試點。

落實軍民融合戰略

實現軍民航專業人才資源互通；

探討依托通航企業技術資源優勢，與軍方聯合培養軍用飛行員。

支持地方政府助推通航發展

支持四川省低空空域協同管理改革試點工作、山西省發展通用航空產業示范、江西省發展通勤航空產業鏈、海南省打造“通航+旅游”特色產業和西藏建設通航應急救援基地。

整合企業優勢資源

同中電科簽訂戰略合作協議，與中船工業開展交流，從全鏈條系統保障視角研究通航運行服務的解決方案。

當前，通用航空發展正處在新興業態萌芽期，主要表現為由傳統業態向新興業態轉變，正在成為部分地區居民出行新方式；成為應急救援、醫療救護新手段；正在引領大眾消費新趨勢；無人機等新興業態方興未艾。從這些階段性特征可以看出，通用航空最明顯的特征是社會化屬性，通航發展的主體責任是地方政府。

因此，全方位、多角度釋放通航發展活力，地方政府要承擔主體責任。民航行業監管部門要與地方政府、空域管理部門等一起，創造便利的市場環境，推動低空空域開放，加強軍民融合發展，從基礎設施、服務保障、人才支撐綜合發力，培育通航消費市場、航空文化，提升通航企業造血能力，從而進一步打通管理通道，匯聚發展合力。

《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》指出，地方政府要切實承擔起促進產業發展、加強安全監管等主體責任，根據地區發展實際，科學制定支持措施，充分發揮企業積極性。

擴大通用航空領域政府購買服務的范圍，完善現有補貼政策。鼓勵企業和個人投資通用航空業，支持政府和社會資本合作建設、運營通用航空。

五、近期，民航局推動通航發展的重點工作有哪些？

1、啟動一批有價值的試點項目

一是應急救援。結合支持西藏應急救援基地工程項目，對西藏自治區內機場建設、組建公司、購置費及、開展業務和運行方面予以指導和支持。

二是醫療救護。與衛生部門聯合試點準備，初步遴選12家通航企業、29個城市的百余家醫療機構作為首批試點單位。

三是私人飛行。優化制度設計，多渠道降低企業成本和學員費用，大力培育航空文化、實現大眾飛行夢。

2、加快推進通航法規的立改廢

從管理事項是否必要、管理標準是否適用、管理方式是否恰當和管理程序是否簡便四個要素，全面評估通航規章標準，并在立法計劃和規劃中加以落實。

3、加快通航機場建設步伐

推動優化簡化通航機場建設審批流程

確?！锻ㄓ脵C場分類管理辦法》落地

對已建成的通用機場要盡快頒證

規范機場對通航企業的收費

4、著力提升飛行服務保障能力

做好《低空飛行服務保障體系建設總體方案》，提供飛行計劃、航空情報、航空氣象、飛行情報、告警和協助救援等功能完備、門類齊全的服務保障產品。

加快推進ADS-B、北斗等技術設備在通用航空領域應用，提升通用航空器活動的監視追蹤能力，實現飛行動態實時監控。

加快完善基礎性航空情報資料體系，尤其是實現目視航圖從無到有。

進一步簡化飛行計劃申請審批報備程序。建立空域使用與飛行計劃申請“負面清單”制度，實現全部飛行計劃在線辦理。

5、不斷完善通航補貼政策

加大對應急救援、醫療救護等社會公益特征明顯的服務領域的支持力度。

規范申請程序，統一各地區管理局的補貼申報和發放標準。