新年伊始，民航局航空器適航審定司的1號文件《關于強化適航審定系統能力建設的指導意見》（民航適發[2019]1號）明確將“開展基于風險的項目管理”列于適航審定系統能力建設的六大任務之首（見通航圈前文《政策|全面補齊適航審定短板！民航局適航司印發《關于強化適航審定系統能力建設的指導意見》》）。而就在昨日（1月25日）下午，民航局官網上公布了民航局航空器適航審定司印發的關于印發《基于運行風險的無人機適航審定指導意見》的通知（民航適發[2019]3號）。注意，該通知印發于1月23日，距離習近平總書記在1月21日的省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發表重要講話強調圍繞無人機等領域加快推進相關立法工作不到3天（見通航圈前文《去年無人機云系統飛行小時近100萬！習近平：圍繞無人機等領域加快推進相關立法工作》），真正做到了快速響應！

根據通知介紹，國家空管委牽頭正在牽頭編寫無人機飛行管理條例，為無人機合法設計、生產和使用提供了法規依據；民航局也在編寫相關無人機運行管理規章予以支持。由于相關條例和規章出臺尚需時日，為指導開展無人機適航管理，民航局航空器適航審定司組織人員及時編寫了《基于運行風險的無人機適航審定的指導意見》。此《指導意見》的核心指導思想站位很高，突出了“中國特色”——據通航圈統計，通知正文中，“中國特色”一共出現了3次，分別是“具有中國特色的審定方法"、"具有中國特色的審定路徑"、"具有中國特色的審定模式"；此外，通知還明確，要”尋求在無人機審定實現變道超車“,”創造工業界和局方良好互動“，”鼓勵廠商主動承擔適航責任“。 而在《指導意見》正文”展望“部分，專門指出，”無人機產業終將與有人機產業并駕齊驅，甚至將在某些領域實現替代“，看來，無人機的時代真的來臨了！

民航各地區管理局，民航大學、民航干院、航科院、審定中心，各無人機設計制造單位： 

近年來,民用無人機由于具備運行成本低和使用方便的優點，在國民經濟中得到了廣泛使用。國內無人機產業發展迅速，受到全球矚目，成為中國制造的靚麗名片。 

由國家空管委牽頭，編寫無人機飛行管理條例，為無人機合法設計、生產和使用提供了法規依據。民航局也在編寫相關無人機運行管理規章予以支持。由于相關條例和規章出臺尚需時日，為指導開展無人機適航管理，民航局航空器適航審定司組織人員編寫了《基于運行風險的無人機適航審定的指導意見》，其核心指導思想如下: 

一、堅持審定與運行緊密合作，通過試點運行確定風險，對接審定要求，探索具有中國特色的審定方法； 

二、堅持走正向審定道路，即從工業標準中提煉審定標準和局方規章，尋求在無人機審定實現變道超車，探索具有中國特色的審定路徑； 

三、堅持貫徹放管服精神，利用國內無人機廠商經驗豐富的優勢，鼓勵廠商主動承擔適航責任，充分利用信息系統實施監管，創造工業界和局方良好互動，探索具有中國特色的審定模式。 現將該意見發給各單位，并請各地區管理局審定處/新疆適航處將本文轉發至本轄區的無人機設計制造單位。 

附：基于運行的無人機適航審定指導意見 

航空器適航審定司 

2019年1月23日

此外，《指導意見》中還公布了一些數據信息，讓我們來看一下：

截止到2018年底，無人機實名登記信息系統（以下簡稱“實名登記系統”）顯示，已登記注冊約28.5萬架無人機（其中，用于個人娛樂的無人機約19.2萬架，用于農業植保、電力巡線、遙感物探、貨物遞送等用途的無人機約9.3萬架），各類無人機型號3720個。其中最大起飛重量25公斤至150公斤的無人機為24471架，150公斤以上的為571架，650公斤以上的為49架。而截止同期，我國有人駕駛航空器（以下簡稱“有人機”）共計7113架。注意，《指導意見》在無人機數據后面專門補充了有人機的數據進行對比，充分突顯了無人機的巨大發展潛力。

國內無人機制造廠家和代理商注冊數1228家，地區分布前三位為：中南、華東和華北地區。省市分布前兩位為廣東省（197家）和北京市（128家），無人機制造廠商分布不同于有人機傳統的設計制造區域，具有更多的IT廠家屬性。

我國已在天域航通公司、易瓦特公司、朗星公司、航天時代飛鴻公司、億航公司設立適航審定試點，重點探索貨運無人機、巡線無人機、載人無人機的適航標準和審定辦法。

民航局將開展基于運行風險的民用無人機適航審定，從而形成一種方法、一個體系、一套標準、一份證件“四個一”的民用無人機適航管理模式：

“一種方法”是指采取風險等級劃分方法，開展無人機適航審定分級管理。

“一個體系”即局方審查方式從條款審查向制造廠家體系審查轉變，引導廠家建立、完善無人機設計生產企業適航體系，促使無人機制造廠家主動承擔適航主體責任。

“一套標準”是指遵循正向思維制定適航標準，依照“工業標準→行業標準→適航標準”的路徑，建立我國自主的無人機適航標準體系。

“一份證件”就是說一旦廠家滿足體系要求、無人機符合適航標準后，就可頒發無人機適航證件。

據介紹， 基于運行風險的無人機適航審定主要遵循的三個核心原則，即堅持審定與運行緊密合作，堅持走正向審定道路，堅持放管結合、以放為主。民航局飛標司、適航司和空管辦聯合起草無人機試點運行規范文件，在試點運行項目上，無人機制造廠家不需要再單獨找民航多個部門，而是通過試點項目完成聯合審查。民航局將從國內有代表性的無人機廠家中選取專家，研究從工業標準中提煉審定標準，進而形成局方審定要求和規章；將根據無人機風險不同，采取分級分類管理，引入“備案＋事后監管”和“委任管理＋承諾滿足標準和誠信管理”的全新管理模式，鼓勵廠商主動承擔適航責任；將充分利用互聯網技術，通過信息系統為平臺開展監管。此外，民航局還將編寫民航局無人機規章（CCAR-92），與中國民航科學技術研究院合作，籌劃建設無人機適航審定中心；完善實名登記系統，建立無人機適航管理系統，打通實名登記、云系統和無人機交通管理信息服務系統（UTMISS）之間的數據接口......

此外，《指導意見》中還有很多干貨內容和有意思的數據，下面，讓我們趕緊來學習下《基于運行風險的無人機適航審定指導意見》全文和民航局官網公布的解讀（”官方解讀“）。

附件：
基于運行風險的無人機適航審定指導意見.pdf

民航局官方解讀

主題分類：政策解讀

辦文單位：航空器適航審定司發文日期：2019-01-25

名稱：解讀 | 《基于運行風險的無人機適航審定指導意見》

近年來，我國民用無人機產業發展迅速，成為先進生產力的重要載體。如何把好民用無人機的安全初始關口？1月23日，民航局印發《基于運行風險的無人機適航審定的指導意見》，提出在2019年底初步建成基于運行風險的無人機適航管理體系。采取基于運行風險的無人機適航管理模式的原因何在？重點工作有哪些？無人機適航審定周期是否會很長，是否會給企業增加負擔？帶著這些問題，本報記者專訪了民航局適航司相關負責人。

問：民航局此次出臺《基于運行風險的無人機適航審定指導意見》基于怎樣的考慮？

答：近年來，民用無人機產業快速發展，在國內農業、電力、測繪、安防等領域得到廣泛應用，成為先進生產力的重要載體。我國無人機制造行業發展迅猛，為世界所關注。目前，我國有超過1200家無人機制造企業，超過2500個型號無人機進行實名登記，國內無人機登記達到29.5萬架，2018年無人機云系統飛行小時達到98萬小時。同時，無人機干擾民航運輸的事件也時有發生，無人機安全管理問題凸顯。

　　根據國家空管委牽頭編寫的《無人機飛行管理條例》（草稿）的要求，最大起飛重量25公斤以上的無人機應進行適航管理。航空器上天一定要保證安全性，這是適航審定的重要意義。開展民用無人機適航審定，目的就是從設計制造源頭，確保民用無人機滿足公眾可接受的最低安全水平。

　　傳統的有人機適航管理有設計型號批準、設計批準和單機適航批準等要求，需要局方人員進行監管和審批，對局方人力資源有較大的需求。由于國內無人機生產廠家眾多，局方人力資源無法按照有人機的模式對無人機生產廠家進行監管，因此無人機適航審定必然與有人機適航審定有較大區別。

　　在國家簡政放權、鼓勵產業發展的大環境下，為促進國內民用無人機產業健康成長，民航局航空器適航審定司根據我國無人機發展現狀和國際上基于風險的審定發展趨勢，提出基于運行風險的無人機適航審定，并印發《基于運行風險的無人機適航審定指導意見》，從無人機實名登記現狀、適航管理思路、指導原則、實施路線圖等多個方面，對基于運行風險的無人機適航審定進行了闡述，指導開展無人機適航審定工作。

問：開展基于運行風險的無人機適航審定，對無人機健康產業健康有序發展有什么重要意義？

答：隨著技術進步、商業模式創新，無人機終將融入、并深刻影響民航運輸體系，無人機產業終將與有人機產業并駕齊驅，甚至將在某些領域實現替代。

　　開展基于運行風險的無人機適航審定，是對適航管理的一次重大創新，將為無人機安全融入民航運輸體系提供有力保障，進而為經濟社會發展服務，為加快實現民航強國貢獻力量。同時，在無人機適航審定方面，我國立法定標能力、產品審定能力和技術驗證能力將得到進一步提升，有助于提升我國民航在國際合作中的發言權和話語權。

問：民航局將如何開展基于運行風險的無人機適航審定？

答：為進一步規范無人機管理,民航局已經建立了無人機實名登記制度，基本摸清了行業狀況，為開展無人機適航管理乃至運行管理提供了有力支撐；啟動了無人機適航審定試點，重點探索了貨運無人機、巡線無人機、載人無人機的適航標準和審定辦法，積累了實施經驗；開展國際交流，在參與國際規則制定的同時，同各國各地區局方就無人機適航審定政策、適航標準進行了深入探討。

　　通過對這些實踐經驗和成果的總結，民航局針對無人機運行場景豐富、運行風險多樣的特點，將開展基于運行風險的民用無人機適航審定，從而形成一種方法、一個體系、一套標準、一份證件“四個一”的民用無人機適航管理模式。“一種方法”是指采取風險等級劃分方法，開展無人機適航審定分級管理。“一個體系”即局方審查方式從條款審查向制造廠家體系審查轉變，引導廠家建立、完善無人機設計生產企業適航體系，促使無人機制造廠家主動承擔適航主體責任。“一套標準”是指遵循正向思維制定適航標準，依照“工業標準→行業標準→適航標準”的路徑，建立我國自主的無人機適航標準體系。“一份證件”就是說一旦廠家滿足體系要求、無人機符合適航標準后，就可頒發無人機適航證件。

問：民用無人機適航審定的時間周期是否很長？會不會給制造企業增加成本？

答：你說的這些問題確實是無人機制造企業最關心的問題。民用無人機適航審定的周期不會很長，也并不會給企業增加負擔。因為基于運行風險的無人機適航審定主要遵循的三個核心原則，即堅持審定與運行緊密合作，堅持走正向審定道路，堅持放管結合、以放為主。

　　從無人機運行來看，適航審定、飛標、空管等部門無法單獨開展工作，各部門必須在一個團隊的框架下工作。因此，民航局飛標司、適航司和空管辦聯合起草無人機試點運行規范文件，通過試點運行確定無人機運行風險,并生成運行要求對接無人機適航審定要求,從而將無人機審定要求具體化和系統化。這意味著，在試點運行項目上，無人機制造廠家不需要再單獨找民航多個部門，而是通過試點項目完成聯合審查。

　　堅持走正向審定道路，即從企業或者行業標準中提煉適航審定標準，進而形成規章，從而保證審定標準和規章能夠與工業同步發展。航空器適航審定規章的基礎來自于工業標準，沒有工業標準做基礎，審定規章就成為無本之木。也正是由于這個原因，在對具體項目審定時，就會經常出現工業方難以滿足規章要求，從而造成審定周期長和成本高的情況。值得一提的是，我國無人機行業發展迅速，行業已經形成了一定的標準。因此，民航局從國內有代表性的無人機廠家中選取專家，研究從工業標準中提煉審定標準，進而形成局方審定要求和規章，這也就是我剛才說的在無人機領域實現正向審定，避免造成審定規章和標準與工業實際情況脫節，為制造企業節省時間成本。

　　同時，無人機審定檢查將會一直堅持放管結合、以放為主的原則。我們將根據無人機風險不同，采取分級分類管理，引入“備案＋事后監管”和“委任管理＋承諾滿足標準和誠信管理”的全新管理模式，鼓勵廠商主動承擔適航責任。在無人機審定中引入委任管理創新，通過廠家委任單位或委任代表開展大量審定工作，局方將更多關注廠家體系評估和風險監控。在對無人機廠家監管方面，

問：為建立基于運行風險的無人機適航審定管理體系，民航局重點將從哪些方面努力？

答：民航局計劃在2019年年底，初步建成基于運行風險的無人機適航管理體系，并在運行中不斷改進體系和修訂政策。

　　為實現這一目標，在民航局無人機領導小組和工作組架構下，適航司將繼續與飛標、空管等部門開展合作，通過試點運行，摸索經驗；編寫民航局無人機規章（CCAR-92），為無人機管理條例實施提供支持；與中國民航科學技術研究院合作，建立專業的無人機審定隊伍，籌劃建設無人機適航審定中心；繼續完善實名登記系統，在民航局無人機管理系統（UOM）的框架下，建立無人機適航管理系統；加強無人機信息共享和流通，打通實名登記、云系統和無人機交通管理信息服務系統（UTMISS）之間的數據接口，并與工信部和公安部等部門加強信息交流和合作。