5月14日中國民用航空局發布關于征求《促進民用無人駕駛航空發展的指導意見（征求意見稿)》意見的通知。

  通知稱，為促進無人駕駛航空健康發展，提升民用無人駕駛航空管理與服務質量，民航局空管行業管理辦公室作為民用無人駕駛航空器管理領導小組辦公室組織編寫了《促進民用無人駕駛航空發展的指導意見（征求意見稿）》，擬以民航局名義下發，2019年5月24日前截止征求意見。

  《促進民用無人駕駛航空發展的指導意見（征求意見稿)》發展目標指出，從現在到2020年，是我國民用無人駕駛航空管理體系建設的適應發展階段。這期間將完成無人駕駛航空運行頂層設計，建立并完善法規標準體系，統籌開展試點示范運行。

  從2021年到2035年，是我國民用無人駕駛航空管理體系建設的融合發展階段。

  從2036年到本世紀中葉，將是我國民用無人駕駛航空管理體系建設的全面提升階段。將全方位提升我國在無人駕駛航空領域的國際競爭力、國際民航規則標準話語權和技術創新引領力，實現無人駕駛航空應用及管理全領域向民航強國跨越的目標。

  《指導意見（征求意見稿）》提出了接下來的主要任務。加強無人駕駛航空運行頂層設計、建立并完善法規標準體系、統籌開展試點示范運行、推進運行管理平臺建設、加強無人駕駛航空運行安全管理、建立健全管理模式、建立基于勝任力的人員資質管理體系、建立基于運行風險的無人機適航管理體系、加強宣傳引導、加強關鍵技術研究與應用、加強科研創新和人才培養、加強國際交流合作。

  以下內容為“通知原文”

  民航各地區管理局，空管局、運行監控中心、民航大學、飛行學院、管干院、航科院、民航二所、適航審定中心、信息中心，中國航協、民航機場協會、民航飛行員協會、航駕協會，無人機業界各單位：

  根據民航局民用無人駕駛航空器管理領導小組第一次會議精神，為促進無人駕駛航空健康發展，提升民用無人駕駛航空管理與服務質量，民航局空管行業管理辦公室作為民用無人駕駛航空器管理領導小組辦公室組織編寫了《促進民用無人駕駛航空發展的指導意見（征求意見稿）》，擬以民航局名義下發。

  現就此指導意見公開征求意見。電子文檔和意見反饋表請從“民航局官網—互動交流—征求意見”欄目下載（http：//www.caac.gov.cn/HDJL/YJZJ/）。請于2019年5月24日前，將意見反饋表以“無人駕駛航空發展意見反饋”為郵件主題發送至yangfei@caac.gov.cn。

  民航局空管辦

  2019年5月14日

  關于促進民用無人駕駛航空發展的指導意見

    （征求意見稿）

  當前，無人駕駛航空業正不斷快速發展、迭代演進。在人工智能等全新技術革命為主的第四次工業革命浪潮中，無人駕駛航空應運而生并蓬勃發展，已成為先進生產力的重要載體。隨著在農業、物流、航拍乃至載人等通用和運輸航空領域的推廣應用，無人駕駛航空正在逐步融入國家空域系統。這一進程為中國民航由大轉強、“變道超車”帶來了前所未有的機遇，但同時也對法規標準、空域資源、技術創新等方面提出諸多挑戰。為促進我國民用無人駕駛航空持續健康發展，為民航高質量發展提供源源不斷的充沛動力。現提出以下意見。

  一、總體要求

  (一)指導思想

  貫徹落實關于民航工作的重要批示指示精神，牢固樹立并始終踐行創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，緊密圍繞新時代民航強國建設任務，把握無人駕駛航空運行特點規律，構建“社會管理+行業管理”的格局，形成安全、高效、順暢、可持續的民用無人駕駛航空運行體系，實現民用無人駕駛航空“無縫隙”融入國家空域體系，打造與各類航空器相適應的運行生態系統。為新時期民航和經濟社會高質量發展提供新的動力源。

  (二)基本原則

  堅持安全發展。正確處理安全與發展、安全與效益的關系。以運行安全為基礎，以質量和效率為導向，強化運行、服務和管理協同，推進信息化平臺建設，建立切實可行的宣傳引導機制，全面規范民用無人駕駛航空運行。

  堅持統籌規劃。加強頂層設計，整體謀劃和構建民用無人駕駛航空運行概念、路徑規劃和技術方案，統籌推進信息化平臺建設，建立切實可行的宣傳引導機制，全面促進民用無人駕駛航空發展。

  堅持分類管理。按照無人駕駛航空運行的自身特點和規律，基于運行風險和所需性能，按照開放類、特定類、審定類對無人駕駛航空器適航、人員資質、運行、經營和空中交通實施分類管理。建立健全相關規章、規范性文件和技術標準，適應并引領行業創新發展，逐步形成健碩的智慧型航空生態。

  堅持協同融合。基于民航運行安全，綜合考慮國家空防安全、和公共安全，通過“社會管理+行業管理”的模式，推動建立協同管理機制，實現“軍隊、民航、地方”聯合監管。推進人工智能等多領域先進技術與無人駕駛航空運行和應用的深度融合，形成共促發展的格局。

  堅持先試先行。根據各地區實際需求，鼓勵并有序推進典型的運行環境和情景下的試點和示范運行。以低空、隔離運行為起點，逐步積累實踐經驗和運行數據，不斷提高面向國家、行業、社會及大眾的航空服務能力。

  (三)發展目標

  從現在到2020年，是我國民用無人駕駛航空管理體系建設的適應發展階段。這期間將完成無人駕駛航空運行頂層設計，建立并完善法規標準體系，統籌開展試點示范運行。瞄準解決無人駕駛航空快速發展需求和民航傳統管理體制機制不相協調的矛盾，建立健全行業主管部門的內外高效協同決策架構，確保關鍵制度和政策的精準供給。持續關注基礎保障能力不足的突出問題，重點補齊空域、基礎設施、科研創新等核心資源短板，大幅提升有效供給能力。無人機運行管理（UOM）平臺投入使用，無人駕駛航空協同運行機制和聯合監管機制全面啟動。基于運行風險的無人駕駛航空器適航管理體系架構基本形成。結合國際民航組織（ICAO）的無人機執照和等級分類原則，結合我國無人機行業實際，創新管理理念，初步建立包括分布式無人機操作資質要求在內的人員資質管理體系。

  從2021年到2035年，是我國民用無人駕駛航空管理體系建設的融合發展階段。其中，在2025年之前，民用無人駕駛航空運行管理體系的組織、人才、設施和制度建設基本完成。基于運行風險的無人駕駛航空管理體系構建基本完成，配套的無人駕駛航空管理規章、規范性文件和技術標準體系基本完成。在空域、基礎設施等資源的方面得到結構性改善的前提下，實現低空空域資源的合理配置和靈活使用，在2030之前，建成完善的空域共享、數據互聯、運行高效、管服一體的體制機制。分隔離、過渡、融合三步實現無人駕駛航空融入國家空域體系。在空域結構不斷優化的前提下，實現有人機和無人駕駛航空空域資源共享和空域容量提升，不斷降低行業應用的運行成本，逐步提高運行效率，并以此構建中國民航的新的核心競爭力，助力我國向多領域民航強國的跨越。在2035年之前，建立包括載人在內的無人駕駛航空交通運輸系統。形成一批全球領先的航空制造、飛行監控、運營服務的無人機龍頭企業。提升我國在國際無人駕駛航空立法組織相關活動中的話語權，為無人機制造商和運營商參與國際競爭創造有利的制度環境。

  從2036年到本世紀中葉，將是我國民用無人駕駛航空管理體系建設的全面提升階段。在此期間將全方位提升我國在無人駕駛航空領域的國際競爭力、國際民航規則標準話語權和技術創新引領力，實現無人駕駛航空應用及管理全領域向民航強國跨越的目標。

  二、主要任務

  (一)加強無人駕駛航空運行頂層設計

  構建無人駕駛航空運行概念，綜合考慮無人駕駛航空運行相關主體的需求和目標，基于風險對無人駕駛航空器操作及發揮其相關功能的過程進行科學分類，建立與其運行風險等級相適應的管理原則和策略。其中主要包括航空器適航、人員資質、空中交通和安全提升等方面。將無人駕駛航空運行管理納入民航總體發展規劃。明確無人駕駛航空運行管理主體，運行機制和解決方案。

  編寫無人駕駛航空發展路線圖。面向無人駕駛航空應用的新需求和新模式，結合無人駕駛航空相關技術發展趨勢，以規章標準、系統平臺、技術應用為線索，基于運行風險規劃先低后高，先載貨后載客、先通用后運輸、先隔離后融合的無人駕駛航空發展路徑。加強包括感知與避讓、C2(commandandcontrol)與通信、導航與監視、時空基準等關鍵技術研究，通過試點示范、迭代演進，逐步完善支撐無人駕駛航空發展路線圖的技術與管理方案，不斷強化無人駕駛航空作為未來民航高質量發展的戰略引領作用。

  (二)建立并完善法規標準體系

  積極配合推動《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》制定。結合民用無人駕駛航空運行概念，同步制定全局規劃性的安全運行規章（CCAR-92部），梳理并統籌構建民用無人駕駛航空法規體系框架，形成涵蓋運行管理、經營管理、航空安全與安保等完整的法規體系。

  全面構建民用無人駕駛航空運行標準體系。重點規范無人機的注冊登記、適航管理、人員資質、空域管理、空中交通管理、信息交互等規則和標準。推動我國無人駕駛航空標準走向國際化。

  (三)統籌開展試點示范運行

  根據各地區實際需求，統籌推進各類典型運行環境和情景下的試點示范運行，同時鼓勵開發新型應用場景，探索符合無人駕駛航空特點的差異化運行標準和監管模式，積累運行經驗和數據，逐步擴大適用范圍，及時對試點經驗進行立法轉化，建立健全基于運行風險和所需性能的運行體系。

  重點開展低空無人機公共航線劃設和運行研究，組織開展垂直起降載人（VTOL）及物流無人機試運行，為制定適航、飛標、空管運行規則、標準提供依據。在安全運行的基礎上，拓展無人駕駛航空商業運營模式，擴展無人駕駛航空經營許可范圍。

  盡快開展無人機綜合測試驗證場所規劃和建設。為無人機設計、制造及應用提供綜合性、全方位、多場景的測試驗證環境，為無人駕駛航空運行理論研究、風險評估、市場準入等提供試運行平臺。

  (四)推進運行管理平臺建設

  加快無人機運行管理（UOM）平臺立項建設。通過搭建平臺構建中國特色的無人機運行服務與管理平臺。結合當前無人機行業現狀和長遠發展需求，重點關注無人機運行的安全、效率、效能及可擴展性，充分融合軍警民等各管理部門信息交互需求。實現民用無人機注冊登記，人員資質，航空器適航，空域動靜態管理，容量及流量等管理功能。實現目標身份識別與追蹤，沖突探測與告警，航空情報及多元化信息等服務功能。從無人機隔離運行向無人機與有人機融合運行過渡。推動UOM和ATM體系的融合，促進二者的數據融合，機制融合和平臺融合。

  (五)加強無人駕駛航空運行安全管理

  使用特定運行風險評估方法，對安全風險較高的無人駕駛航空運行進行安全風險評估。并在試運行的基礎上逐步建立和完善法規和標準體系，實施分類管理。建立與運行風險相匹配的無人駕駛航空事故調查和事故征候標準，促進運行主體建立安全管理體系（SMS）。

  按照特定的無人機設計特點和運行場景，建立完善風險評估模型。根據所需安全水平，開展無人機系統效能分析和穩健性研究，檢測實際運行安全水平與目標安全水平的符合性。監督和指導無人機安全運行。

  (六)建立健全管理模式

  綜合考慮空防安全、民航運行安全、社會公共安全，通過“社會管理+行業管理”的模式，建立協同管理機制，真正實現“軍隊、民航、地方”等多主體聯合監管。統籌構建各管理主體的責任和義務，積極引導地方政府、行業協會配套管理，促進市場和行業自律。創新管理和服務，提升管理和服務水平。進一步明確各管理主體的責任和義務，積極引導地方政府、行業協會配套管理，促進市場和行業自律。建立無人機運行企業評價機制，促進有特色的民用無人駕駛航空相關企業發展壯大起到引領和示范作用，引導社會資源向符合規范條件的企業集中，鼓勵企業國際化發展，加快海外市場拓展，加強資本、技術和人才的輸出和引入。緊跟民用無人駕駛航空市場發展，擴展針對不同運營種類的經營管理試點，實行分類管理，完善經營管理法律法規，建立健全無人駕駛航空監管事項庫。提升民航服務質量，加強無人駕駛航空市場監管系統建設，實現運行運營數據共享，簡化企業運營申請審批流程，減少企業與監管人員負擔。

  (七)建立基于勝任力的人員資質管理體系

  結合現有ICAO關于國際IFR運行的無人機執照和等級分類，考慮無人機未來技術演進趨勢，確立具備包容性、創新性和前瞻性的無人機駕駛員執照和等級分類標準。兼顧無人駕駛航空從業人員經歷、背景，不斷提升資質證明的行業適用性，消除跨領域流通的資質壁壘。依托政策、管理、技術和服務創新，著力加強無人駕駛航空人員資質管理。

  (八)建立基于運行風險的無人機適航管理體系

  建立基于運行風險的無人機分類適航管理辦法。研究針對不同風險等級的分類管理方式，制定無人機適航審定技術標準，研究無人機制造廠商適航體系管理辦法。推動對制造廠商開展的體系審查，研究無人機委任創新管理。完善、推廣實名登記與產品激活過程的融合。完善相關規章，對無人機施行實名登記和國籍登記管理。進一步開展碰撞實驗研究，科學評估各類無人機對有人機的危害程度，并研究相應緩控措施。

  (九)加強宣傳引導

  充分發揮協會、院校的橋梁作用。以正向引導為主，開展多層次、多形式、全方位的教育培訓。利用無人機注冊過程教育無人機擁有者及用戶在相關空域內掌握運行守法要求。配合公共安全管理部門和地方政府持續教育公眾提高無人機操作者的安全意識。對社會公眾和行業主體開展多層次的安全意識、法律規章、運行知識和操作技能方面的教育培訓。

  (十)加強關鍵技術研究與應用

  面向無人駕駛航空的應用，開展無人機飛行控制、通信、導航、監視等關鍵技術及應用研究。重點研究分布式、全自主、集群等先進運行模態的配套技術，包括北斗等衛星定位及通信、5G移動通信、C2鏈路、多通信手段融合、感知與避讓技術等，發布相關技術應用指導材料、設施設備技術標準與規范。開展地理格柵技術、低空航路航線規劃與構建技術、動態地理圍欄及發布技術研究。開展無人機運行模擬仿真、航空器性能、航跡識別與追蹤方面的研究。加強低空、局部區域氣象觀測、預報及發布技術研究。加強無人駕駛航空信息安全、電子威脅防護相關技術標準制定和應用研究。進一步開展無人駕駛航空無線電管理和頻譜需求研究。加強無人機無線電反制技術對航空電磁環境影響的研究。加強民用機場防范無人機技術研究，制定民用機場使用無人機探測、反制設備的相關技術規范。

  (十一)加強科研創新和人才培養

  協同推進科技創新，圍繞無人駕駛航空運行管理需求，壯大科技創新主體，增強無人駕駛航空創新發展新動能，提高民航局作為國家航空行政主管部門的監管水平。創新科研管理機制，更新學科體系、建立人才與專業梯度機制。充分發揮協會、院校的橋梁作用，在專業、非專業各層面加強教育、培訓、交流。創新人才培養機制，加速培養運行風險評估、航空政策、法律法規和技術標準等領域急需人才，助力中國民航強國發展戰略早日實現。

  (十二)加強國際交流合作

  積極對接、深度參與國際民航組織（ICAO）、無人駕駛系統規則制定聯合體（JARUS）等重要國際組織的相關工作，提高中國民航在國際組織中的發言權和影響力。選派合適人員進入ICAO等重要國際組織無人機項目機構工作；通過設立國際或者地區國際組織和國際合作機制，通過參與、舉辦國際會議，促進國內國際標準協同。加強國際合作交流，響應國家一帶一路發展思路，適時創建相關國際合作組織，支持中國企事業參與國外無人機試點項目，向世界展示中國理論與實踐創新成果，引導全球無人駕駛航空技術的發展和國際規則的制定。鼓勵雙邊與多邊各方秉承開放包容、互學互鑒、互利共贏的精神開展合作，加強政策對話、溝通和經驗分享，聯合所有利益攸關方，共同構建民用無人駕駛航空運行和發展的命運共同體。

  三、保障措施

  (一)加強合作和融合

  加強政府部門間合作，民用無人駕駛航空涉及民航系統內外多個部門，應加強協調配合，形成管理合力，加強無人駕駛航空管理的專門機構和機制建設，加強管理隊伍建設。擴大民航與地方政府執法部門、公共服務提供部門的溝通渠道和合作，圍繞執法、企業自律和安全生產把無人駕駛航空聯合監管責任落到實處。擴大與行業協會的合作領域，逐步構建一個以政府為主導、多元治理主體共同參與社會協同的民用無人機治理格局，把協會作為政府、企業之外推動無人駕駛航空建設和發展的第三種力量，以服務為中心，開展各種培訓、咨詢，組織行業企業反映共同訴求，促進行業有序、有效的發展。加強與產業界合作，廣泛聽取無人機設計制造企業、運營實體、教育培訓機構和新技術開發應用部門對無人駕駛航空運行管理體系建設的意見和建議。鼓勵無人駕駛航空企事業利用現有民航基礎設施資源開展運行和運營實踐。加強軍民融合，一方面擴大軍民航在飛行計劃、飛行動態和飛行情報等方面的數據、信息交換能力，提高協同運行和應急處置的響應速度和決策質量，推進低空空域空管空防一體化。另一方面加強重大活動保障和重點區域的保護。配合軍航等相關部門，做好禁飛、限飛區域等信息的公布。按照新時代民航強國建設的戰略安排，深入實施軍民融合發展戰略，共享安全和諧天空。

  (二)加強組織建設

  創新工作模式，提高效率，在現有組織機構框架內，整合加強專門機構，專責專務保證各項重點工作有效推進。并盡快形成一個比較固化、更加緊密的工作機制，統籌協調各部門提高無人駕駛航空相關業務的工作效率。加強培養并形成無人駕駛航空管理專業隊伍，隨著管理法規體系的不斷完善，配備相應的監管力量，更好的發揮監督指導作用，并找準“難點、痛點”，不斷解決行業發展的深層次問題。

  (三)加大資金投入

  加大無人駕駛航空管理技術及應用研究方面的科研經費投入。積極統籌項目布局，增加財政資金投入，并加快項目組織審批，制定相關配套激勵政策。同時，鼓勵引導社會資金投向各行業應用領域，擴大無人駕駛航空領域政府購買服務的范圍，加強監管、防范風險。加強對國際交流合作的資金支持力度。支持對接國際無人駕駛航空管理和發展的前沿，加強多層次國際交流和合作，宣傳中國方案，增加中國在國際平臺上的影響力。

  (四)加強任務落實和監督指導

  民航局應當立足自身職責，起到無人駕駛航空整體管理鏈條的引領和樞紐作用。深入研究無人駕駛航空運行管理特點規律，順應發展趨勢，制定中國民用無人駕駛航空發展路線圖，明確各階段的發展問題與難點，確保及時有效解決。同時優化管理組織機構和機制，加強對計劃實施的跟蹤指導和督促檢查，及時對外公布實施進展，引導各類市場主體積極參與無人駕駛航空體系建設和發展，建立公眾意見反饋渠道，形成全社會參與、支持和監督的良好氛圍。為形成創新、協調、綠色、開放、共享的航空生態提供持續有力的支持。