消防救援、電力巡檢、農林植保、地理測繪、影視航拍……隨著互聯網技術與無人機技術的深度融合，無人機在不同場景中發揮著越來越重要的作用，無人機產業也在不斷蓬勃發展。但由于目前法律法規、標準規范、監管手段等方面的缺失，導致近年來無人機違法違規飛行時有發生，嚴重影響安全。

今年兩會，上海團全體代表提交一份關于加強民用無人機管理的代表團建議：從法律規制、產業規劃、技術標準、監管機制、社會共治等多方面加強對無人機行業領域進行監管。

法律法規尚不健全

當前，我國無人機產業正處于高速發展的階段，無論是消費級無人機，還是工業級無人機都已經走在世界前列，在消費級無人機方面，中國在世界份額占比達74%；工業級無人機方面，中國在世界份額占比達55%。截至2021年底，中國民用無人機注冊數量達83.2萬架，同比增長60.93%。

但近年來無人機違法違規飛行時有發生，嚴重影響國家安全、公共安全和航空安全。比如多地已發生無人機闖入政府機關、重點產業區、重大基礎設施等要害敏感區域。許多地方發生了無人機“黑飛”撞擊輕軌、因編程失誤造成無人機編隊撞擊大樓、因操作不當造成無人機劃傷人員致殘等安全事故。另外，全國不少機場接連發生無人機“黑飛”干擾民航班機起降事件，造成千余架次航班被迫備降或返航。

“這些問題的存在，主要原因是法律法規尚不健全。” 在上海團代表看來，國家尚未出臺無人機管理的專門性法律法規，目前無人機參照通用航空進行管理，主要適用《飛行基本規則》《通用航空飛行管制條例》等，但這些法規規章多為原則性規定，對空域分類管理、飛行準入監管、飛行安全管控、操控資質認定、反制處置系統等具體問題均未作出明確規定。目前，四川省、浙江省、海南省、重慶市、深圳市等多地已出臺有關無人機管理的地方性法規或政府規章。上海和部分省市對大型活動發布了無人機等“低慢小”航空器安全管理的臨時性通告。但總體上看，這些法規、規章和通告法律位階較低、效力有限。

代表們調研發現，在準入標準方面，由于缺乏產業標準的規范約束，大量法人主體進入無人機市場進行研發和生產，導致我國民用無人機研制單位眾多，但水平參差不齊。同時，由于飛控系統、電子元器件等軟硬件越來越“平民化”，各種改裝、自組裝無人機逐漸泛濫，正“飛入尋常百姓家”。在應用標準方面，目前無人機廣泛應用于影視航拍、測繪勘探、物流運輸、集群表演、農林植保等場景，但由于對空域申報、經營資質、飛行實施、信息報送、應急處置等缺乏嚴格的標準規范，導致無人機應用場景安全事故頻發。

盡快立法，建綜合監管平臺

代表們認為，對于無人機行業領域的監管，應從法律規制、標準制定、智能管理、社會共治等多維度發力，既要嚴厲打擊違法違規飛行活動，又要保護合法合規飛行行為，既要制約“野蠻生長”，又要為行業發展保駕護航。

為此，上海代表團建議國家盡快出臺《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，建立無人機綜合監管機制，為無人機監管提供法律遵循，鼓勵地方因地制宜制定地方性法規和政府規章。制定產業發展規劃及技術標準，在國家層面制定促進無人機制造行業發展的指導意見，加快推進《無人機系統分類及分級》相關標準制訂，盡快構建以國家標準、行業標準為主體的民用無人機標準體系，統一制定監管標準并完善配套措施。

無人機的管理包括設備、空域、操作員、應用場景等，涉及領域繁多，設備如何合理分級、空域如何合理劃分、操作員如何培訓操作尚無明確規定。在實踐中因牽頭主管部門不明確，存在著管轄交叉、職責不清的情形。另外，無人機體積小、數量大、流轉易，且散布于社會各個領域、各類人群，若其排查納管工作僅依靠末端的排摸、巡查等人防措施，很難做到全面精準。對此，上海代表團建議，打破行政部門和廠商壁壘，建立無人機綜合監管平臺，一體化滿足空域劃設、飛行審批、航機監控、違規取證、信息發布等管理和用戶服務功能，通過數字化手段簡化飛行計劃審批流程，實現軍隊、民航、公安共享管理數據。